抽象行政行为，是指行政机关针对不特定的对象，制定、发布能反复适用的行政规范性文件的行为。目前，抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项重要手段。长期以来，由于立法上一直将大部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国尚未建立起监督抽象行政行为的有效机制。抽象行政行为作为具体行政行为的依据和指导，一旦违法造成的损害后果要比具体行政行为更严重，影响面更广更深。因此，从体制机制上加强对抽象行政行为的监督，促进行政机关依法行政，是建设社会主义法治国家的必然要求。
一、我国对抽象行政行为监督的现状
（一）立法现状
我国《行政诉讼法》第十二条第二款规定：“对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理”。《行政复议法》则比之前进了一步，规定了对部分抽象行政行为准许提请审查制度，但只能附随对具体行政行为提起行政复议同时提出，而不能单独提起审查申请，且仅限于部分政府机关的部分抽象行政行为，国务院部委规章和地方人民政府规章则不在审查之列。《立法法》第八十八条规定权力机关和行政机关有权依照各自权限撤销同宪法和法律相抵触或不适当的规范性文件。由此可以看出，我国目前立法对抽象行政行为的监督有限，绝大部分抽象行政行为被排除在行政诉讼和行政复议的受案范围之外。
（二）监督的主要途径
目前，我国对抽象行政行为监督的主要途径表现为：一是权力机关监督。全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。二是行政机关的层级监督。国务院有权改变或撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。三是备案审查监督。国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。省、自治区或直辖市人民政府对其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件备案审查。四是行政诉讼监督。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。五是团体、公民等社会组织和个人监督。《立法法》第九十条规定其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。
（三）存在的突出问题
目前，我国对抽象行政行为监督存在的突出问题主要表现在以下四个方面：一是司法监督缺位。《行政诉讼法》明确把抽象行政行为排除在司法审查之外，使抽象行政行为无法接受司法监督。二是人大监督乏力。尽管我国宪法赋予了人大审查行政机关法规、规章的权力，但由于没有规定一套完整、具体的监督程序，使得这一监督在实践中难以发挥作用。三是行政监督有限。虽然《行政复议法》规定了对部分抽象行政行为准许提请审查制度，但行政机关内部层级利益休戚相关，加之缺少有效的程序规则，这一监督往往流于形式或根本无法顺利进行。四是社会监督不力。虽然《立法法》赋予了其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议权，但在司法实践中，真正启动社会监督程序的案件少之又少。同时由于没有行政行为的利害关系人参与，缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得社会监督大打折扣。
二、建立和完善对抽象行政行为监督制度的必要性
有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应置于法律规范之下，一切活动均应以法律的有效监督为前提。目前我国对抽象行政行为缺乏有效监督的现状与现代法制建设背道而驰。我国行政机关设立庞杂，层级较多，权力较大，抽象行政行为制定又具有任意性、随意性、频繁变动性的特点，因此对其实施有效的监督显得尤为必要。
(一)抽象行政行为本身性质的需要
具体行政行为是针对个别相对人的，即使违法造成的损失也是局部的、有限的。但抽象行政行为则是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有对象非特定性、效力的普遍性和适用上反复性特点，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。因此，加强对抽象行政行为的监督是十分必要的。
(二)保护相对人合法权益的需要
没有救济就没有权利，行政法从本质上说就是救济法。但是从目前的司法现状来看，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运用法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼保护自己的权益，而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，投诉无门，即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度而不了了之。在各种途径举报、上访却不能挽回其受到的侵害或损失时，更多产生的是对社会的负面看法和激愤心理，社会的稳定和谐受到严重影响。因此，只有建立一个有效地监督抽象行政行为的法律制度，才符合公平、公正保护相对人合法利益的需要。?
(三)保证行政机关依法行政的需要
依法行政的内涵要求行政机关的一切行政行为必须依法进行。现实中，有些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章矛盾、冲突、重复和管理失控。甚至有些行政机关特别是基层行政机关使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种现状，促使行政机关依法行政，就必须对抽象行政行为加以有效的监督。?
三、建立和完善对抽象行政行为监督制度的建议
从目前我国对抽象行政行为的监督来看，我国还远未建立起一套完整的监督体系，致使抽象行政行为成为监督的一个盲点。对此，笔者有以下五点意见：
（一）确立法院的审判监督权
行政复议本质上是行政机关内部的监督，克服不了自我监督的局限性。而权力机关的的监督难以顾及到纷繁复杂的行政事务，加之法律规定的不完善，使其存在着监督不力的缺陷。而另一方面，伴随着民主和法治的发展，公民权利意识和法律意识的日益增强，要求行政机关的所有行政行为都应在法律的监督之下已成为一种必然。正是基于以上原因，我国应将人民法院作为专门的法律机关对抽象行政行为行使审判监督权，保护公民权利，防止行政权力的滥用和腐败，维护社会稳定。
（二）扩大行政复议范围
行政机关对抽象行政行为的监督大多数来自于自我反省和自我约束，缺少来自于外部相对人的发动和参与，难以达到监督目的。因此，将属于规范性文件的抽象行政行为纳入行政复议受案范围，通过外部的监督力量来强化对抽象行政行为的监督是非常必要的。
（三）建立立法听证制度
听证制度作为现代行政的一项民主制度，被一些国家广泛应用于对抽象行政行为的监督之中。行政管理是对大多数人的管理，而行政机关大多从部门利益出发制定规范性文件，其民主性存在严重缺陷。设立立法听证制度，听取大多数人的意愿，既符合行政管理之本意，也有利于管理政策的顺利出台及其出台后的推行和效果。因此，我国应结合实际国情，借鉴有益的经验建立立法听证程序。
（四）建立违宪审查制度
最高人民检察院检察理论研究课题管理办法
最高人民检察院
最高人民检察院检察理论研究课题管理办法
（2005年9月26日修订）
第一章 总则
第1条 为了加强最高人民检察院检察理论研究课题的管理，充分发挥课题制对检察理论研究的引导和推动作用，根据《最高人民检察院关于加强检察理论研究的决定》、《最高人民检察院关于加强检察理论研究的工作方案》和《最高人民检察院关于进一步加强检察理论研究的意见》，结合实行课题制的实际情况，制定本管理办法。
第2条 最高人民检察院检察理论研究课题（以下简称“课题”）的选题、组织实施和验收都必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持理论联系实际的研究方法和“百花齐放、百家争鸣”的方针，鼓励理论创新。
第3条 课题的选题和研究工作要以当代中国检察事业发展中的重大理论和实践问题为重点，以完善中国特色社会主义检察制度为目标，积极研究检察工作和检察改革中的体制、机制和制度问题以及新时期的检察政策和执法理念，为最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院的重大决策和各项工作提供理论支撑和智力支持，同时兼顾中国社会主义检察学的丰富和发展。
第4条 课题面向全国。高等院校、科研机构、检察机关和其他国家机关的人员都可以申请课题。实行公开竞争，择优立项。
第5条 课题研究工作实行课题主持人负责制。课题申请人（批准立项后即为课题主持人）所在单位负责对本单位申报材料的审核工作，负责课题经费的管理工作。
第6条 每年根据需要和可能，设重大课题、重点课题、一般课题和自筹经费课题。课题成果形式可以是专著、论文或者调研报告。
第二章 组织机构
第7条 最高人民检察院检察理论研究领导小组（以下简称“领导小组”）领导和管理最高人民检察院检察理论研究课题。
课题管理的日常工作由最高人民检察院检察理论研究所（以下简称“理论所”）具体负责，其职责如下：
（一）拟定课题管理的相关规章制度；
（二）拟定课题中长期规划及年度课题选题方向；
（三）办理课题的申报、评审、检查及成果验收，编辑出版课题研究成果，协调解决课题成果的推广和应用。
（四）组织和协调与课题相关的学术交流活动；
（五）其他相关事宜。
第8条 领导小组负责指导和审查理论所的课题管理工作，包括选题的拟定、课题的立项、经费的分配、结题的审查等。
第三章 课题申请、受理和审批
第9条 理论所每年1－2月提出课题选题，经领导小组审批后，于每年3月通知各省人民检察院研究室和检察官协会，由其向下级检察机关转发，通知具有一定法学研究力量的教学科研单位，同时，通过《检察日报》等传媒、检察机关局域网、检察理论研究所网站等方式向全社会公布。
第10条 申请课题的题目原则上须属于公布的选题范围，也可以有一定比例的自选题目。
申请人及其课题组成员具有如下条件者，审批立项时予以优先考虑：
具有一定数量和质量的相关科研成果；
课题组是由教学科研人员、检察人员和其他国家机关工作人员联合组成的；
全国检察机关“百千万”人才培养计划中的专家型人才培养对象。
第11条 课题负责人未完成课题的，不得申报下一年度的课题。
课题申报和管理单位连续有两个课题未完成的，该单位内的人员三年内不得申报新的课题。
第12条 课题申请人提出申请时，须填写并提交《最高人民检察院重点研究课题申请书》一式两份。理论所受理课题申请的截止时间为当年的5月10日。
第13条 课题申请的评议标准主要是：
（一）课题组负责人及成员的整体力量较强，具有完成该课题的能力；
（二）课题研究方向正确，论证合理，或者具有新颖的研究视角、研究方法或构思。提倡运用调查研究、数据统计等实证研究方法。
第14条 理论所组织对课题申请进行评审，提出初步意见，并报经领导小组批准后，于6月底以前书面通知课题的承担人。
第四章 课题中期检查
第15条 课题中期检查的目的是指导和督促各课题组的研究工作，保证课题研究工作实现课题设置的预期目标。
第16条 中期检查的方式可以采取以下方式：
（一）各课题组组织课题研究提纲的论证座谈会，理论所派员参加；
（二）理论所邀请课题组负责人和主要成员来京汇报和座谈，商讨课题研究提纲或结题报告的初稿；
（三）课题组向理论所提交研究提纲，征求意见或建议。
第17条 中期检查的时间一般应安排在当年的10－11月，12月底前须结束中期检查工作。
第18条 课题组不能按时完成研究工作或课题组负责人工作发生变动致使课题研究工作不能正常进行的，理论所可决定中止该课题。
第19条 重点课题的课题组必须于第二年2月中旬之前完成研究报告的初稿，并派代表在全国检察理论研究年会上汇报研究进度及主要成果。
第五章 课题结题报告的提交及验收
第20条 课题的研究期限从书面通知立项之日起算。专著类课题完成期限一般为1－2年，特殊情况下，可延长1年；论文类和调研报告类课题完成期限一般为1年，特殊情况下，可延长半年。
各课题组应于预定完成期限以前向理论所提交结题报告，即课题研究成果（重大课题的著作不少于10万字，重点课题的论文不少于2万字，一般课题的论文或调研报告不少于1万字）和课题结题报告摘要（3000字左右）。
第21条 理论所组织专家对各课题组的结题报告进行初审，根据结题报告的具体情况，提出修改意见或者安排专家鉴定，进行验收。
第22条 课题验收的基本标准是，理论上有创新，实践中有指导意义。具体标准如下：
（一）符合中国基本政治制度和宪法原则，符合中共中央关于司法体制改革的原则要求，有利于从制度上保障检察机关依法独立公正行使检察权。
（二）在理论上具有创新性和前瞻性，对检察改革具有指导意义，或者有利于加强和改进检察工作，所提建议具有一定的可操作性和应用价值。
（三）数据和资料翔实系统，论证充分有力，能够回答不同学术观点的争论，行文符合学术规范。
第23条 课题研究成果达到结题要求的，理论所以最高人民检察院检察理论研究领导小组名义给课题组发结题通知。
重大课题的结题要求是，课题研究报告通过验收，并有专著出版或者有研究成果在权威报刊上发表；
重点课题的结题要求是，课题研究报告通过验收，并有研究成果在知名期刊上发表。
一般课题的结题要求是，课题的研究报告通过验收，并有研究成果在核心期刊上发表；
自筹经费课题的结题要求是，课题研究报告通过验收，并有研究成果在公开发行的正式刊物上发表。
上述“权威报刊”、“知名期刊”的范围，按《最高人民检察院检察基础理论研究成果奖励办法》的有关规定确定。
第24条 对于不能按照修改意见完成修改工作的，根据具体情况，理论所可分别作出延长一年结题或者结题报告不能通过验收的决定。
第25条 理论所向领导小组汇报当年结题情况，呈报课题研究报告摘要，并编辑出版当年结题的课题研究报告。理论所积极组织和协调各课题研究成果的推广和应用。
第六章 课题经费
第26条 课题经费的筹集、安排和拨付由理论所负责。
课题经费的来源，一是最高人民检察院每年从业务经费中拨款；二是接受个人、企业、团体和机关的资助、捐献等。捐款100万元以上的，经领导小组研究决定，可以设立特定名称的基金项目。
第27条 各类课题的设置及各个课题的经费数额视当年经费筹集情况具体安排。
重大课题的资助经费一般为6万元；
重点课题的资助经费一般为2万元；
一般课题的资助经费一般为1万元。
提倡课题申报人所在单位给予配套科研资金。
第28条 课题经费一次核定，分期拨付，包干使用，超支不补。
课题立项后，拨付课题启动经费，即课题经费总额的40％；
重大课题的专著正式出版的，重点课题和一般课题的有关研究成果在公开发行的刊物上发表的，拨付课题经费总额的30％；
提交课题研究结题报告并经验收合格的，拨付课题经费总额的30％。
第29条 课题经费的管理和使用，必须符合国家有关财政、财务制度和本办法的规定，同时要有利于促进科研人员开展课题研究工作。
课题经费要专款专用，课题主持人所在单位和个人不得以任何理由和方式截留、挤占和挪用。
项目承担者应充分利用本地区、本部门、本单位现有的科研和工作条件，以较少的投入取得较大的研究成效。
第30条 本办法由理论所解释，自颁布之日起实行。
