辽宁省教育督导规定

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对强化合议庭职责的思考
白山云

　　　　合议庭是人民法院审判案件基本组织形式。我国刑事诉讼法和民事诉讼法规定，除基层法院适用简易程序审理的第一审刑事、民事案件外，其他案件均由合议庭审理。我国行政诉讼法规定，所有行政案件都由合议庭审理。可见在我国大量的案件是由合议庭审理的。依照法律规定，除少数重大、疑难、复杂案件需要经审判委员会讨论决定外，多数案件也由合议庭审理后作出裁判。
　　当前，在落实党的十五大提出的“积极推进司法工作改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”的任务中，强化合议庭职责，充分发挥合议庭在审判案件中的职能作用，对人民法院提高审判案件的质量和效率，对依法独立公正行使审判权具有重要作用。因此，有必要就强化合义职责问题进行认真探讨。
一、影响合议庭发挥职能作用存在的问题
　　从审判实践看，影响合议庭发挥职能作用存在的问题主要是以下几个方面：
　　(一)案件层层汇报、请示，合议庭对案件的裁判权范围过小
　　长期以来，我国法院基本上实行的是行政领导对案件负责制，而不是法官负责制。合议庭对其审理的案件多数要向庭长、院长汇报，有的要经审委会讨论决定，个别的还要向上级法院请示。这种作法的发点是为了对案件质量负责，防止由于法官的业务能力不高或其他原因造成错案，实践中也对一些案件的质量起到把关作用。但是弊端很多：其一是于法无据。我国三大诉讼法和人民法院组织法均没有规定向庭长、院长汇报案件和向上级法院请示案件的程序、作法。审判案件应当依法进行，包括每个环节、步骤都必须符合法律规定的程序，这是程序公正的基本要求，也是保证实体公正的必要条件。案件层层汇报、请示的作法，有悖于合法性的原则。其二是违背了有关程序原则。为确保案件公正审判，我国三大诉讼法规定了有关审判案件程序的基本原则，如公开审判原则、直接审理原则、回避原则、二审终审原则等。庭长、院长和上级法院不参与审理案件，却要对案件的处理作出决定，违背了直接审理的原则；对案件有权作决定的人不公开，使当事人无法全面行使回避权，违背了公开审判和回避原则；一审判决前，上级法院已对案件的处理作出决定，导致当事人上诉引起的二审程序流于形式，实质上将两审终审变为一审终审，违背了二审终审原则。其三是弱化了法官的独立精神和责任心。由于案件要层层汇报、请示，法官在审判案件中遇到难题，不是通过钻研法律，学习相关知识，研究案例，提出见解和处理意见，而是“勤请示，勤汇报”，把难题留给领导，久而久之，形成“法官管事实，领导管判决”的习惯，法官缺乏提高自身水平的压力感和自觉性。其四是拖延了案件审限，影响诉讼经济。案件层层汇后、请示，既占用了承办人的工作量，又增加了庭长、院长和上级法院的工作量，拖延了案件审限，浪费了大量宝贵的人力资源，其五是不利于错案责任制的落实，案件层层汇报、请示，经过多人定夺，一旦发生错案，就成为“人人负责，人人无责”的局面，错案追究难以落实到具体人。
　　(二)合议庭责任不明确，存在陪而不审、审而不议、审而不判的现象
　　陪而不审主要表现为庭审活动主要由承办人主持，其他合议庭成员庭审时不专心，甚至看其他案件的材料。承办人不是审判长时，审判长也只是在交待合议庭成员、当事人权利时主持一下，其他法庭调查、庭审辩论等均由承办人主持。
　　合而不议主要表现为，其他合议庭成员对案件存在的问题不愿花精力思考，一般是附合承办人的意见，提出不同意见时，也很少认真阐明理由，更有甚者合议庭根本不聚在一起评议，而是承办人将自己的处理意见分别与其他合议庭成员打声招呼就算评议了。
　　审而不判表现为，合议庭其他成员对承办人拟写的裁判书不审阅，只签个名字，有时连名安都不签，承办人就将裁判书送庭长、院长审核。
　　(三)部分法官政治、业务素质不高，缺乏独立公正裁判案件的能力。最高法院原副院长王怀安对中国法官的现状评价是“数量多、素质差、权力小、待遇薄、地位低”1。目前，确有一部分法官综合运用法律知识解决实际问题的能力较低，加上长期形成的依赖思想严重，不能、不敢或根本不愿意对案件的裁决独立承担责任。因此，把裁判案件的权力完全交给法官，难免有不放心案件质量的顾虑。造成这一结果原因是多方面的，但主要是长期实行的行政领导负责制，影响了法官的选配和素质的提高。
二、如何强化合议庭职责
　　针对实践中存在的影响合议庭发挥职能作用的问题，强化合议庭职责应从以下几方面入手：
　　(一)还裁判权于独任审判员和合议庭
　　事实证明，长期以来实行的案件层层汇报、请示的作法，是影响合议庭发挥职能作用的首要的和根本的原因，必须改革。肖扬院长在1998年年底全国法院院长会上指出：“要改变每个案件都层层审批的作法，逐步扩大合议庭和独任审判员的职权，逐步做到除重大、疑难案件由审判委员会讨论决定外，其他案件均由合议庭审判，逐步做到庭长、院长不审批案件。”这就指明了取消案件层层汇报、请示制度是我们努力的方向，人民法院最终要做到不向庭长、院长汇报案件，不向上级法院请示案件，案件主要由合议庭和独任审判员既审又判。同时，也反映出在改革方式上要逐步进行，这是考虑我国法官队伍的现状还不能适应全面改革的需要，改革不能一蹴而就，还需循序渐进。
　　当前，北京市各级法院就还裁判权于合议庭和独任审判员的问题上进行了有益的探讨。有的法院进一步缩小了向庭长、院长汇报和提交审判委员会讨论案件的范围，将大部分案件的裁判权交还合议庭和独任审判员；有的法院对法官实行考核上岗，按业务素质和能力将法官分成等级，分别授权审判不同难易程度的案件；有的法院挑选业务素质和能力较高的法官担任合议庭的主要法官(或固定审判长)，试行主审法官负责制，该合议庭的案件不再向庭长、院长汇报，如果合议庭认为案件重大、疑难、复杂，难以作出决定，通过院长提交审委会讨论；还有的法院因人授权，对业务能力较强的法官承办的案件，不再向庭长、院长汇报，等等。这些措施在不同程度上都起到了还裁判权于合议庭，强化合议庭职责的效果。但究竟哪一种方法更好，还有待于进一步试行、总结、论证。在现阶段，既加快改革步伐又保证案件质量，向庭长、院长汇报的案件应因案因人而异，不宜一刀切。因案主要考虑以下几种案件可以向庭长、院长汇报：1因法律和司法解释不明确、不具体，案件适用法律存在疑难问题的；2合议庭对案件的处理形不成多数意见，或少数意见理由比较充分，合议庭难以做出决定的；3在社会上有重大影响的案件。因人主要考虑综合适用法律知识解决实际问题能力较低的和群众反映有办人情案、关系案、金钱案嫌疑的个别法官所承办的案件，庭长、院长还应适当把关。
　　关于合议庭和审委员的关系，应该逐步减少审委会讨论案件的数量。审委会讨论案件的范围应限于在适用法律上存在重大疑难问题，或者合议庭对案件的处理意见极不一致，形不成多数意见的案件。此外，根据法律规定提出案件交审委会讨论的权力在合议庭，而不在审委会。审委会不宜硬性规定哪些案件必须交审委会讨论决定。从长远看，审委会讨论决定案件是否合适也值得探讨。审委会成员在不参与案件审理的情况下，仅听承办人的汇报就对重大、疑难、复杂案件提出意见作出决定，不仅在程序上违反直接原则和回避原则等，而且在实体上也难免有失偏颇。对特别重大、疑难、复杂的案件，可由多名资深法官组成合议庭审判，这样既保证了案件质量，又避免了审判分离的作法。
　　逐步减少直至取消汇报、请求案件的作法同时，还可以采取以下方式保证案件质量：
　　第一，对重大、疑难、复杂案件，由院长、庭长担任审判长参加合议庭审理，取代听汇报所起的“把关”作用。
　　第二，各法院可由资深法官或法学专家组成专家咨询委员会，法官在审判案件中遇到适用法律方面的难题，可向委员会咨询；委员会的委员通过向法官提供有关参考资料或个人见解，帮助法官理解法律。
　　第三，最高法院及时制定司法解释，编辑案例，对全国法官适用法律提供指导、帮助。各法院加强调查研究，总结审判中的问题、经验，提出适用法律应注意的问题和意见，评析新型和疑难案例，提高法官的业务水平。
　　第四，加强对案件质量的检查、指导。庭长、院长不听汇报，不等于不管案件质量。庭长、院长可以通过旁听公开审判、定期检查法律文书、诉讼卷宗等工作，了解本部门审判工作中存在的问题并进行讲评，组织经验交流，讨论疑难案例等方式提高法官的素质和办案质量。
　　(二)确立审判组织独立的审判观念
　　长期以来，我国强调的是法院独立审判，即人民法院作为一个整体独立行使审判权，而不提倡或确立审判组织独立审判观念。这一作法与国际通行的独立审判原则的要求不相符，至少没有全面体现独立审判原则。联合国《关于司法机关独立的基本原则》和其他有关文件以及国际通行的作法认为，独立审判包括法院集体独立(也称外部独立)、法院内部独立、法官实质独立、法官身份独立等内容。法院集体独立是指审判机关作为一个整体所表现出的独立，它要求扩大审判机关参与自身司法行政事务的管理范围，如对法院财务作出预算，维持法院的基础设施建设，监督和决定法院的人事任命事项等。法院内部独立主要指法官在执行审判职务过程中应独立于其同事(不包括合议庭成员)和上级法院。法官实质独立是独立审判的核心，是指法官或审判组织在审判案件中不受任何影响、干扰、干涉、控制、压力和影响，只根据宪法和法律独立作出裁判。法官身份独立指法官执行审判职务的任期和条件应当得到充分的保障，以确保法官个人不受行政机关的控制。这四个方面作为一个整体，构成独立审判原则的基本内容和要求。其中，法官实质独立和法院内部独立强调的是法官独立审判。
　　当前，在我国确立审判组织独立审判的观念有以下几点好处：
　　第一，符合法律规定精神，有利于体现司法公正。我国法律规定，人民法院有三种审判组织形式：独任庭、合议庭、审判委员会，绝大多数案件应由合议庭、独任庭审理后直接作出裁判，只有极少数重大、疑难、复杂的案件，合议庭难以作出决定的，通过院长提交审判委员会讨论决定。在绝大多数案件由法官(包括合议庭)直接审理作出裁判的情况下，确立审判组织独立审判的观念，不仅与法律精神相一致，而且有利于体现司法公正。司法公正包括程序公正和实体公正，其中程序公正是以人们看得见的方式体现出来的，审判组织独立审判能够体现直接原则、公开审判原则、回避原则、二审终审原则等一系列程序原则，保障程序公正，从而体现司法公正。
　　第二，有利于培养法官的独立精神和责任感。独立精神是法官应具备的基本素质和正确行使审判权的前提条件，特别是将裁判权还于合议庭、独任审判员的情况下，法官树立这一精神尤为必要。马克思说过：“法官除了法律就没有别的上司，法官的责任是当法律运用个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律。”2法官要依靠他对案件的判断能力，依靠他对法律的理解，对案件作出正确处理，就需要独立的思考，独立的见解，还需要遇到外界干扰时，能够顶住压力，排除干扰，依法办案。确立审判组织独立审判观念，有助于法官培养和锻炼独立精神和独立行使审判权的能力。
　　第三，有利于提高独任庭和合议庭的整体水平，保证案件质量。独任庭是由独任审判员既审又判的，强调审判组织独立审判，无疑会增强独任审判员的责任感，提高工作质量。合议庭是由多名法官或人民陪审员组成的，是审判工作中贯彻民主集中制的良好组织形式。合议庭的每位法官或人民陪审员加强了独立精神和责任感，就能够对案件中存在的问题进行认真思考，提出自己的见解，从而发挥集体的智慧对案件作出正确裁判。
　　第四，有利于与国际接轨。强调审判组织独立审判与国际上强调的法官独立审判，虽然略有区别(主要是审判委员会作为审判组织讨论决定案件的处理问题上)，但是在我国绝大多数案件都是由独任庭和合议庭既审又判的情况下，强调审判组织独立审判在一定意义上也是强调法官独立审判。
　　(三)实行合议庭负责制
　　合议庭审判案件的质量，究竟是审判长(主审法官)负责好，还是承办人负责好，或者是合议庭共同负责好?目前，还难以作出定论。笔者个人看法倾向于实行合议庭负责制，即由合议庭成员共同对案件质量负责。首先，合议庭成员参加了庭审，听取了当事人的陈述、质证、辩论，对案情了解，有条件对案件质量负责；其次，合议庭成员在评议时都要对案件的处理发表意见，这既是权利，也是义务。合议庭作出的决定是根据少数服从多数的原则，每个成员的意见份量是相同的。因此，合议庭成员有义务对自己发表的意见负责任。再次，裁判文书署名是合议庭全体成员，这表明合议庭所有成员都对案件的判决负有责任。总之，强调合议庭成员共同对案件质量负责，不仅合情合理，而且有利于加强合议庭成员的责任感，相对于审判长(主审法官)负责制和承办人负责制更有利于发挥集体的智慧和力量，保证案件质量。
　　实行合议庭负责制，合议庭成员要固定。全部由法官组成的合议庭，其成员至少要在一年内固定(有利于考评)；由法官和陪审员组成的合议庭，应在一段时间内相对固定，考虑陪审员的法律知识不足，合议庭最好有两名或两名以上的法官。
　　实行合议庭负责制，如何落实考评、奖惩制度，是一个不可回避的问题。现行的考评、奖惩制度是以承办人的办案数量和质量为主要标准进行的，合议庭的其他成员在合议庭中的工作量和所起的作用，基本上不考虑或考虑不够。案件发现差错时，也主要追究承办人的责任，扣发承办人的奖金，与其他合议庭成员关系不大。实行合议庭负责制，就要首先以合议庭的办案数量、质量进行考评、奖惩，评立功、先进也要以合议庭为单位，然后合议庭内部再进行评比。同时错案追究责任也要以合议庭为主要追究对象。对大家都没有发现的错误，合议庭成员要共同负责。对认定事实和定罪量刑有争议的，提出错误意见的成员要多承担责任。但对陪审员，除因人情案、关系案、金钱案发表意见错误外，一般不应承担错案责任。
　　(四)健全对法官的考核、监督机制
　　在还裁判权于合议庭和独任审判员的同时，必须加强对法官的考核和监督。这是保障独立公正行使审判权相辅相承的两个方面，缺一不可。否则，势必造成审判权的滥用，导致司法不公正。对法官的考核、监督可以考虑以下几个方面：
　　首先，对现有法官按基本上能够独立审判案件的标准进行政治品行、业务能力的考核。对素质较低，基本上不能独立办案的，要改作法官的助手或进行培训，待以后考核合格后，再担任法官。
　　其次，要严格担任法官的条件，对新任法官，要按照上述标准严格把关，除通过资格考试外，担任法官前，还应进行为期各一年的岗前培训和在基层法院的见习。
　　再次，要加强对法官的道德品行、业务能力的日常考核和案件质量的监督。要充分利用再审或二审改判、发回案件中发现合议庭办案中存在的问题进行总结学习，提高业务能力，对群众通过旁听公开审判或其他途径反映法官品行、能力的问题，经过核实、分析后，给予批评、教育，帮助提高素质。此外，还应对合议庭的庭审和裁判文书质量进行考核、评比，对不合格者采取脱岗培训等措施。
　　最后，还应加强对法官的培训。对在职法官的培训要规范化、制度化，保证每个法官每年得到一定时间的培训；同时培训的知识面应广一些，除法律专业知识外，还应包括审判案件的技能、审判案件常遇到的相关知识(如财会知识、审计知识等)等内容，法官可以根据需要选报培训的内容，由法官培训中心负责安排。
　　
　　
　　注：
　　1见《人民司法》1999年第6期第31页。
　　2《马克思恩格斯全集》第一卷第76—77页，人民出版社1961年版。
　　
　　
　　(作者单位：北京市朝阳区人民法院)
山东省青岛市政府


青岛市城市节约用水管理办法
市政府




第一条 为加强城市节约用水管理，根据《中华人民共和国水法》、国务院批准发布的《城市节约用水管理规定》和《山东省水资源管理条例》的有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 凡在青岛市城市规划区内使用自来水和自建设施供水的单位（含个体经营者，以下简称用水单位）和个人，均必须遵守本办法。

第三条 市人民政府的城市建设行政主管部门主管城市节约用水工作。
市节约用水办公室是本市城市规划区内节约用水的行政管理部门，业务上接受市水行政主管部门的指导。
各行业主管部门及用水单位应设专职或兼职人员负责本行业、本单位的节约用水管理工作。

第四条 对在城市节约用水方面作出显著成绩的单位和个人，由市人民政府给予表彰。

第五条 市节约用水办公室的主要职责：
（一）宣传、贯彻国家和省、市关于节约用水的法律、法规、规章、政策；
（二）草拟城市节约用水发展规划，会同有关部门编制用水定额，审定、下达用水计划；
（三）组织和指导节约用水新技术、新工艺、新设备、新材料的开发应用工作；
（四）会同有关部门审批和督促落实用水单位的节约用水措施；
（五）监督、检查各单位节约用水工作，组织交流和推广城市节约用水先进经验。

第六条 城市实行计划用水和节约用水。
在全市用水总需求量超过供水能力时，应确保居民生活用水。

第七条 城市居民应按计划用水；提倡一水多用。
市节约用水办公室应为城市居民利用井水和人防干道水提供条件。
居民生活用水应单独装表计量，禁止实行包费制。

第八条 单位用水计划的审批程序：
（一）用水单位根据生产、经营、生活需要，每月向其主管部门提报次月的用水计划；
（二）用水单位的主管部门于每月二十五日前，将用水计划汇总报市节约用水办公室；
（三）市节约用水办公室依据水资源统筹规划、水长期供求计划及用水定额，于每月下旬审定次月的用水计划并下达到用水单位的主管部门。其中，工交各系统的用水计划下达到市经济委员会。
市节约用水办公室统一负责对用水单位执行用水计划考核。

第九条 用水计划下达后，因特殊情况需增加用水计划的单位，须按审批用水计划的程序，向市节约用水办公室提出申请。市节约用水办公室应在接到申请之日起五日内作出批准或不予批准的决定，并告用水单位。
市节约用水办公室可根据生活、生产需要和供水的可能，调整用水计划。

第十条 自建供水设施提取地下水的单位，必须经市城市建设行政主管部门审核同意并依照有关规定申领取水许可证后，方可按核定的取水量开采取用。

第十一条 用水单位应加强用水计量管理，进行用水单耗考核，采取措施降低单位产品用水量；并对重点用水设备单独安装水表计量。
用水单位应建立健全用水统计制度。

第十二条 任何单位不得擅自向其他单位和个人转供自来水；确需转供的，须经市节约用水办公室批准，转供部分应单独装表计量。
严禁加价倒卖自来水。

第十三条 用水单位应定期进行水平衡测试工作，在保证用水质量的前提下，提高废水处理率和水的重复利用率。
鼓励有条件取用海水的单位开发、利用海水。

第十四条 新建、扩建、改建的工程项目，应采用节水型工艺或设备。配套建设的节约用水设施，应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。节约用水设施的竣工验收，应有市节约用水办公室参加。
用水单位新建、扩建、改建后新增加用水量的，应按有关规定缴纳增容费。

第十五条 市自来水公司、用水单位和个人按产权归属，分工负责用水设备和管道的维修、管理，杜绝水的跑、冒、滴、漏现象。

第十六条 市节约用水办公室对用水单位实际用水量的计量，以市自来水公司所设水表示值为准。对单位自建供水设施的用水量，以核定的取水量计量。

第十七条 用水单位具备下列条件，可按提报用水计划的程序，申请节约用水奖：
（一）月用水量低于月用水计划，产量单耗不超定额；
（二）水表准确，用水记录完整，统计资料齐全；
（三）节水措施和管理制度健全落实。
节约用水奖金按所节约水量总值的40％提取，经市节约用水办公室审核、财政部门批准后，列入成本。

第十八条 用水单位超计划使用自来水，必须按下列规定缴纳超计划部分的加价水费：
（一）月用水量超过计划10％以内的部分，按现行水费的二倍缴纳；
（二）月用水量超过计划10％至20％的部分，按现行水费的三至五倍缴纳；
（三）月用水量超过计划20％以上的部分，按现行水费的六至十倍缴纳。

第十九条 超计划使用自来水的单位，须在市节约用水办公室限定的时间内缴纳加价水费。逾期不缴纳的，由市节约用水办公室按日加收加价水费千分之五的滞纳金，并可视具体情节给予限压或暂停供水的处理。

第二十条 加价水费由市节约用水办公室收取，解缴财政，专项用于城市节约用水的科研和技术改造。具体分配使用方案由市节约用水办公室提出，市财政部门和市城市建设行政主管部门共同审定。
加价水费及滞纳金，从单位自有资金或者预算包干经费结余中支付，不得列入成本或从预算中列支。

第二十一条 对违反本办法的单位，市节约用水办公室可视不同情况按下列规定给予处理：
（一）对居民生活用水实行包费制的，责令其改正，并可按其所包费的户数每户十元处以罚款；
（二）新建、扩建、改建工程项目，未按规定配套建设节约用水设施或所建节约用水设施经验收不合格的，责令其限期改正；逾期仍不改正的，按月以其实际用水量，比照现行水费的十倍处以罚款。

第二十二条 市节约用水办公室作出行政处理决定，应制作行政处理决定书并送达当事人。
当事人对行政处理决定不服的，可在接到行政处理决定书之日起十五日内向市城市建设行政主管部门申请复议；当事人对复仪决定不服的，可在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉；当事人也可以在接到行政处理决定书后，依法直接向人民法院起诉。

第二十三条 市城市建设行政主管部门及市节约用水办公室的工作人员滥用职权；徇私舞弊的，由有关部门视情节给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十四条 本办法具体执行中的问题，由市城市建设行政主管部门负责解释。

第二十五条 本办法自一九九一年六月一日起施行。本市以前发布的有关城市节约用水管理的规定与本办法不一致的，按本办法执行。
（青政发〔1991〕128号）



1991年5月30日