民政部关于对报送涉外送养材料统一内容格式问题的通知
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民政部关于对报送涉外送养材料统一内容格式问题的通知
民政部关于对报送涉外送养材料统一内容格式问题的通知
民政部
各省、自治区、直辖市民政厅（局）：
自民政部《关于报送涉外送养材料的通知》（民事函〔1994〕54号）下发以来，各地民政部门按照通知的要求，认真报送涉外收养材料，促进了收养工作的开展。但是，由于对报送材料内容和格式未作统一规定，使报送的材料存在内容不一，书写格式不规范等问题。为此，我们
设计了《监护人证明》、《同意送养证明》、《弃婴捡拾证明》三种表格，现印发给你们。望各地严格按统一格式填写预收养儿童的材料（包括预收养儿童的6张照片），径报民政部社会事务司。社会事务司将按照各地报来的送养材料的编号顺序安排涉外收养。今后，凡不按规定和要求报
送材料的，一律不予安排受理。
附件：
一、“监护人证明”式样；
二、“同意送养证明”式样；
三、“弃婴捡拾证明”式样；
附件一：
（ ）字第 号
省 市（县）儿童（社会）福利院
监 护 人 证 明
（姓名）男、女，于 年 月 日出生。
系弃婴（儿）、孤儿。于 年 月 日由
送入本院收养，并经公安部门注册登记户口。该儿童自入我院起，我院即成为其法定监护人。
儿童（社会）福利院（章）
年 月 日
附件：该儿童户口底册影印件
附件二：
（ ）字第 号
省 市（县）儿童（社会）福利院
同 意 送 养 证 明
中国收养中心：
（姓名）男、女，于 年 月 日出生。系弃婴（儿）、孤儿。身体状况：正常、残疾，于 年 月 日由本院收并监护抚养，经多方找其亲生父母，至今无下落。为有利于儿童的健康成长，作为其监护人，本院同意送养。
送养人（盖章、签字）
年 月 日
注：送养人签字必须是本院现任院长的签字、盖院章
附：送养人身份证的复印件
附件三：
（ ）字第 号
省 市（县）儿童（社会）福利院
弃 婴 捡 拾 证 明
（姓名）男、女，于 年 月 日在
被捡拾。由
派出所查找其亲生父母而无下落。送入本院监护收养，特此证明。
儿童（社会）福利院（章）
年 月 日
附：捡拾发现地有关部门的证明
1995年1月19日
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完善民事诉讼证人制度的几点思考
福建省长泰县人民法院 ：陈 小 熊
证人是指了解案件情况并受人民法院传唤出庭作证的人。证人就自己知道的案件事实向人民法院所作的口头或书面的陈述即证人证言①。它与书证、物证、视听资料等其它证据相互印证，使民事诉讼证据链条的各个环节成为有机的整体，共同证明案件的事实。随着审判方式改革的不断深入，证人证言作为证据的价值被越来越重视。然而，由于证人本身具有的容易受客观环境、智力水平，法律意识以及各种人为因素影响的特点，再加上证人制度的不完善，致使司法实践中，证人拒不作证、拒不出庭、作伪证，甚至前后矛盾作证的现象普遍存在。其一，证人不出庭冲击了公开审判原则和直接言词原则②的贯彻执行，致使公开举证、公开质证、公开认证无法落实。其二，使原本匮乏的证据资源更加匮乏，影响了当事人正当诉讼请求的实现；其三，增加了法官查明案件事实的难度，增大了诉讼成本，影响了诉讼效率和办案质量的提高，最终损害了法律的尊严和司法机关的权威。因此，剖析证人制度存在问题的根源，建立全面规范的证人法律制度③，成为深化民事审判方式改革的重要一环。
一、存在问题的原因分析：
(一)证人方面的原因：由于自身法律意识淡薄和其他因素的限制，证人缺乏爱憎分明、嫉恶如仇的正义感，缺乏依法作证的责任感。具体表现为：
1、证人害怕卷入当事人之间的矛盾。普遍认为作不作证作用不大，作证是多管闲事，于是抱着“事不关己、高高挂起”“不倚不偏”的中立态度，或寻找各种借口能推就推，能躲就躲，不出庭作证、敷衍作证。
2、证人害怕遭到当事人打击、报复。特别是“黑恶势力”为霸一方，乡霸、地霸、村霸比较严重的地方，证人出于作证会招至不利方当事人怨恨、报复，甚至使自己及家属的人身、财产、前途遭到不测的自我保护意识，不敢出庭作证。
3、证人怕耽误时间，影响自己事务。认为作证对自己没有好处，且出庭的有关费用无法列支，既浪费了自己的时间、精力，又直接损害了自己的经济利益，甚至可能有损于自己的身份和形象。
4、证人与案件处理结果有一定利害关系；或与一方当事人有亲属、朋友、同事等亲情、人情关系，如实作证对其不利；或与一方当事人有过节，如实作证对其有利；或因当事人利诱，贿买而抱有饶幸心理等原因，而不愿作证或作伪证。
(二)立法方面的原因：证人制度立法内容的不完善是造成证人拒不作证、拒不出庭作证和作伪证的最主要、最直接的原因④。
1、立法内容过于笼统、缺乏严谨的科学性。民事诉讼法第70条规定“凡是知道案件情况的单位和个人，都有义务出庭作证”。这一条款过于原则。其一，承认单位具有同自然人一样的作证资格，这并不符合证人的自然要求。实践中，单位证人往往只提供盖有单位印章的一份书面证言，其证据效力难以把握，一旦出现伪造，其责任也难以追究。其二，对证人出庭的方式，作证的程序规则等，都未加以全面的设置和规范，使得证人出庭履行义务的可操作性大打折扣。其三，没有规定证人不履行作证义务的相应的法律责任。即未规定无正当理由拒绝出庭作证的法律责任。这无异于说明证人违反了该法定义务并不产生任何法律后果，也无需承担任何法律责任，致使证人出庭作证的义务条款形同虚设。
2、立法内容的不明确或相互矛盾。民事诉讼法规定，凡是了解案件真实情况的人均有作证的义务，未排除证人与当事人有否亲属、利害关系以及从事的职业问题。这一方面与特种行业，如《律师法》《公证暂行条例》规定的律师及公证员的保密义务相互矛盾；另一方面直接冲击了传统的亲情伦理关系理念，使得证人作证与否无所适从，显然与立法本意相违背。再如：民事诉讼法未对“确有困难不能出庭”的具体情况作出明确界定，以致于司法实践中随意扩大“确有困难”的适用范围，使得一些本应该出庭或可以出庭的证人推托困难而不出庭，只好以书面证言代替口头证言，以证据出示代替当庭质证。
3、立法内容中证人权利义务严重失衡。民事诉讼法特别强调证人的作证义务，而对证人应享有的权利未予重视。如因出庭作证所支付的费用和造成其正常收入的减少等经济损失的补偿问题；如因作证引发其本人及亲属人身安全、财产安全的保障问题，均没有任何法律规定。这必然导致证人经济上不堪重负，思想上也顾虑重重，只好选择不作证或不出庭作证。
(三)执法方面的原因：审判人员执法过程中思想上的疏忽，工作上的懈怠，使得现有证人制度在具体实施中落实不到位，打击了证人作证的积极性和主动性，成为证人拒不作证的又一原因。
1、审判人员对证人拒不作证或作伪证行为危害性认识不足。对证人拒不作证或作伪证的现象听之任之，未采取相应的措施加以制止或处罚，致使作不作证无所谓，作假证也没有法律责任的错误认识滋生。
2、证人因出庭作证而支出的交通费、住宿费、伙食费、误工损失费等补偿落实不到位，虽然《人民法院诉讼收费办法》第二条第二款规定证人费用……，应由法院向当事人收取后，再支付给证人。但实践中，由于操作麻烦，且数额界定不明确，一般均没有落实。使得证人出庭作证支出的实际费用和经济损失得不到补偿，以致不愿出庭作证。
3、对证人因作证遭受打击、报复、陷害的行为处理不力。一些证人因作证，其本人及亲属的人身安全、财产安全等合法权益受到了损害无法得到及时、有效的处理，造成社会负面影响。
二、解决问题的几点思考
综上所述，导致证人不出庭作证或作伪证现象的普遍存在，是多种社会因素综合作用的结果。既有证人自身素质和社会环境的问题，又有立法环节上的不完善，执法环节的不严肃。这不仅影响到具体案件审理的结果，影响了审判效率、办案质量的提高，而且妨碍了民事审判方式改革的进程。因此，解决问题的根本途径除了努力营造证人作证的社会环境，使证人作证的观念深入人心，如实作证、出庭作证成为人们的自觉行动外，关键还必须从立法和执法上完善证人制度，以期最终实现证人证言的证据功能和价值。
(一)关于完善证人适格条件的几点探讨
证人适格是解决什么样的人有资格作为证人的问题。从上文的分析中，笔者认为对证人适格问题应作以下修改与完善。
1、应删除单位作为证人的主体资格⑤。虽然承认单位证言资格可以扩大证据资源，但单位证言它必须借助特定自然人对案件事实的感知所作的陈述，而单位本身的作证方式，证言效力在实践中难以统一把握，且《刑法》第306条规定，伪证罪的主体只能是自然人，若单位作伪证，难以追究相应的法律责任，因此，该主体资格应予以删除。
2、应赋予证人免除作证义务的权利。即在特殊情况下，赋予知道案件情况的人，有免除作证的权利。台湾民事诉讼法规定，证人在五种情况下，可以拒绝作证⑥。根据我国实际，可包括与当事人有近亲属关系的证人和具有特殊职业身份的证人。如律师。这样一来，既可以减少证人拒证、伪证现象的发生，减少审查判断取舍证人证言真实性的难度，促使证人作证制度更趋公正、合理，又可以确保亲情伦理关系的稳固和对特殊职业信任的增强。
3、应严格限制证人庭下作证的范围和条件。证人出庭是证人作证的主要形式，而庭下作证，即证人提交书面证言只是在证人确有特殊原因无法到庭的情况下采取的补救措施。因此证人提交书面证言应予严格限制。其一应将“确有困难”修改为“确有正当理由”为妥，主要界定在以下几种情况：①具备作证条件的未成年人，但在法庭上作证可能不利于其身心健康。②路途特别遥远，交通不便或费用高昂的，如出国短期不回来的。③开庭期间患有严重疾病或因年迈体弱、残疾而行为极为不便的。④发生自然灾害、意外事件等不可抗力的。⑤开庭时证人已经死亡，或下落不明，或通讯地址不详，无法传唤的。其二应严格掌握“确有正当理由不能出庭”和“经人民法院许可”两个条件。
4、应修改自然人作证的适格标准。法律规定“不能正确表达意志的人不能作证”，即说明正确表达意志是自然人作证的适格标准。而实践中，如何审查证人对案件事实的辨别能力、表达能力；如何认定不同证人，特别是年幼的，有精神障碍的证人证言效力，法律尚没有具体的标准。因此，该部分法律内容应修改，而确定民事行为能力作为自然人作证资格的标准。即有完全民事行为能力人有独立作证的资格，无民事行为能力人则无作证资格，限制民事行为能力人可以在与其年龄，精神状况和智力程度等相适应的范围内履行作证义务。
(二)关于保障证人出庭作证的几项措施
1、明确证人无正当理由不出庭作证的强制措施和法律责任。没有国家强制力保障的法律条款是形同虚设的。证人出庭作证是一项强制性的法律义务，我国法律却未规定无正当理由不出庭作证的强制措施及相应的法律责任。这是立法上的又一盲点。借鉴外国立法，如英国对无正当理由拒不到庭的证人，可以逮捕，必要时，可处以藐视法庭罪；日本也规定了法院可以命令其负担因此而发生的诉讼费用并处以5000元以下罚款，并可追究刑事责任，判处包括罚金、拘留在内的刑罚，必要时，法院还可命令拘提证人（第277-278条）⑦。因此，结合我国司法实践的现实状况和国际诉讼立法走势，可作如下修改和增置：其一，对必须到庭的证人应改变用通知的形式，而采用传票传唤，对两次传唤不到庭的证人，增设适用拘传传唤的条款。从而体现证人出庭作证是以国家强制力作保障的一项法定义务。其二，对拒不出庭作证给诉讼活动造成严重后果的行为由法律或司法解释明确可予以罚款、司法拘留；情节特别恶劣或后果特别严重的，可以妨害司法罪科处刑罚。
2、完善证人及其近亲属人身和财产安全的保障措施。民事诉讼法第102条第四项规定“对司法工作人员、诉讼参加人、证人……，进行侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的”“人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。一者，报复者往往不仅仅针对证人本身，还会针对其近亲属；不仅仅针对其人身权益，还会针对其财产权益，立法上主体与对象的特定性，给报复者留下可乘之机，也造成证人自我保护上的防不胜防。正所谓明枪易躲，暗箭难防。二者，打击报复行为往往发生于案件审理，甚至执行程序终结之后。其事后性使得执法人员因情节不好认定或者怕惹麻烦，以致于对侵害证人人身和财产权利的违法犯罪行为认识不够，打击不力。因此，一方面立法上要明确规定对证人因出庭作证产生其本人及近亲属的人身和财产安全的保护条款，还包括事后保护和事前保护。另一方面，执法人员要从思想根源上提高对证人遭报复打击的认识，从业务素质上提高执法水平，严肃执法，及时，快速从严惩处打击报复证人的违法行为，从根本上消除证人的思想顾虑和后顾之忧。
3、完善证人出庭作证支出费用及经济损失的补偿制度。虽然我国法律尚未规定证人求偿制度，但是，根据《人民法院诉讼收费办法》的规定，借鉴国外立法例，可以看出对证人出庭前后所作的准备，支付的费用及造成的经济损失给予适当的经济补偿是应该的，也是必需的。因此，一方面，建议立法建立证人求偿制度，可先对证人的误工损失、交通费、生活费、住宿费等属诉讼费用范畴的这些费用标准，预交方式和负担作出具体规定，后逐步扩大并规范证人出庭前后所作准备的费用及其他实际经济损失的补偿范围。另一方面，鉴于当前的司法实践之需，可在证人出庭作证时，由法院告知其向法庭申报具体费用，经核实后，根据该证据采纳情况分别处理：即若该证人证言属对案件真实陈述，可作定案依据，该费用由败诉方负担；若该证人证言与案件事实无关，不被采纳，该费用由举证的当事人负担；若证人出庭不作证或作虚假证明，该费用除由其本人自行负担外，还根据情节轻重，依照作伪证的有关规定承担法律责任。
(三)关于防治证人作伪证的几点建议
出庭作证是证人的一项法定义务，而如实作证更是国家法律对证人作证的一项最基本的要求。作伪证的社会危害性比不出庭作证更为严重。一是其主观上是故意的，无视于国家法律的严肃性，且有损害一方当事人合法权益的恶意；二是客观上混淆了黑白，颠倒了事实真相，从而增大了法官认证的难度，扰乱了审判秩序，容易导致错判、误判。因此必须予以高度重视，并严厉打击。
1、严格庭审程序，实现以程序公开、公正确保证人不作伪证。其一，应严格审查证人的资格身份，审查其基本情况，其与案件当事人之间或案件结果所存在的关系，审查其作证能力，作证资格，防止不适格证人的证言材料成为定案依据。其二，应告知证人诉讼权利与义务，以及作伪证的法律责任，要求其宣誓或具结不作伪证。其三，应严格执行公开质证程序⑧。出庭作证的证人必须分别接受双方当事人及辩护人的质疑，从而达到去伪存真的诉讼目的。其四，应坚持公开认证。这里主要讲一下证人不到庭的书面证言认证问题。若证人无法定理由而拒不到庭，其提供的书面证言一般不能作为定案依据；若证人有正当理由，经法庭准许不到庭，其提供的书面证言，经双方当事人质证，无异议的，可以作为定案依据；若一方当事人提出异议，根据其是否有充分证据证明该证言不能成立而区别处理。
2、建立证人宣誓或具结不作伪证的制度。宣誓或具结不作伪证是指证人在依法出庭时，向法庭保证对案件事实不作虚假陈述，不提供虚假证据，否则将承担相应的法律责任。我国民事诉讼法尚未对证人出庭作证宣誓或具结不作伪证的形式作出规定，但在司法实践中，有些法院已经试行证人宣誓制度，或具结不作伪证制度，并取得良好成效。一方面约束了证人作证义务，强化证人的责任心和义务感，如实作证，有效地减少伪证和证言反复现象的发生；另一方面，严肃法庭审理秩序，体现了法庭的庄严和法律的权威，对证人作伪证起到法律震慑作用。因此，建议建立证人宣誓或具结不作伪证的制度⑨。其形式可为：由证人当庭宣读誓词，并在宣誓词或具结书上签名或盖章。誓词内容可为：我宣誓，今天在庄严的法庭上作证，将忠实履行法律规定的作证义务，如实陈述，接受法官询问，当事人发问和质证，不作任何伪证，如有违反，愿依法接受法庭的处罚和制裁。宣誓人×××。
3、完善证人伪证惩罚制度。民事诉讼法第102条规定对伪证行为可以根据情节轻重予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是处罚伪证的法律依据。但这一条款过于笼统，尚欠明确与具体，致使可操作性差。其一，没有认定伪证行为情节的标准；没有区分庭审前、中、后伪证行为的性质；没有考虑伪证危害后果的情节等。其二，该条款规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，而刑法规定的证人伪证行为明确界定在刑事诉讼中，使得上述规定成为一纸空文。其三，司法实践中，通常把伪证行为指向当事人，而非证人，且执法中适用不多，不足以对证人伪证行为形成足够的威慑。因此，有必要在实践的基础上对伪证行为的具体特点，表现形式加以总结，并通过立法或司法解释对惩罚伪证行为作出具体规定，以利于司法机关有效的打击伪证行为，维护正当司法秩序。
注 释：
①参见齐树洁主编《民事程序法》 厦门大学出版社 2000年10月版 第117-118页
②参见王茂华、邓运日《试述民事诉讼的直接言词原则》 载于《福建审判》1998年第3期。
③参见《人民法院五年改革纲要》第11条。
④参见李永光、赵素君《证人出庭作证难的成因、危害及对策》 载于《人民司法》1994年第6期。
⑤对此学术界看法并不统一。持应删除观点的可参见：毕玉谦《民事证据法及其程序功能》 法律出版社 1997年版第57页；齐树洁主编《民事司法改革研究》 厦门大学出版社 2000年10月版；张淑兰主编《民事诉讼法学》 中国政法大学出版社 1999年3月版第229页。持相反观点的可参见：江伟主编《民事诉讼法教程》 中国政法大学出版社 1999年2月版第146页；陈桂明主编《民事诉讼法通论》中国政法大学出版社 1999年11月版第142页。
⑥参见齐树洁主编《民事程序法》 厦门大学出版社 2000年10月版第129页。具体表述为：①证人为当事人的配偶、前配偶、未婚配偶或四亲等内血亲、三亲等内姻亲或曾有此亲属关系的；②证人所作证言将对自己或亲属造成财产上直接损害；③证人所作证言将导致自己或亲属受刑事追诉或受到耻辱；④证人就其职务或业务上有保守秘密义务的事项；⑤证人作证将泄露其技术或职业上秘密的。
⑦参见曹书瑜《关于民事、经济诉讼中证人拒证与伪证的原因与防治措施》 载于《法律适用》1997年第3期。
⑧参见赵明山《民事诉讼中的伪证防治》 载于《人民司法》1994年第3期。
⑨参见钟良生《设立民事诉讼宣誓制度初探》 载于《人民司法》1999年第10期
安徽省人大常委会
安徽省人民代表大会及其常务委员会立法条例
安徽省人民代表大会常务委员会
（安徽省第九届人民代表大会第四次会议于2001年1月19日通过，自2001年3月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为了规范地方立法活动，提高地方立法质量，维护社会主义法制的统一，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于省人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止地方性法规，省人民代表大会常务委员会批准较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止的地方性法规。
第三条 地方立法应当遵循《中华人民共和国立法法》规定的立法原则，从本省实际出发，注重立法质量，体现地方特色，增强可操作性。
第二章 立法权限
第四条 省人民代表大会就下列事项制定地方性法规：
（一）法律规定由省人民代表大会制定法规的事项；
（二）本行政区域特别重大的事项；
（三）涉及省人民代表大会职权及其工作规则的事项；
（四）省人民代表大会认为应当由其制定法规的事项；
（五）常务委员会认为需要提请省人民代表大会制定法规的事项。
第五条 省人民代表大会常务委员会就下列事项制定地方性法规：
（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定法规的事项；
（三）《中华人民共和国立法法》第八条规定的属于国家专属立法事项以外，尚未制定法律或者行政法规，需要制定地方性法规的事项；
（四）法律规定由省人民代表大会常务委员会制定法规的事项；
（五）省人民代表大会决定由常务委员会制定法规的事项。
第六条 省人民代表大会常务委员会在省人民代表大会闭会期间，可以对省人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但是不得同该法规的基本原则相抵触。
第三章 省人民代表大会立法程序
第七条 省人民代表大会主席团可以向省人民代表大会提出地方性法规案，由省人民代表大会会议审议。
省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会各专门委员会，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定列入会议议程。
第八条 一个代表团或者十名以上的代表联名，可以向省人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。
各专门委员会审议法规案时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第九条 向省人民代表大会提出的地方性法规案，在省人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会审议后，决定提请省人民代表大会审议，由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。
第十条 常务委员会决定提请省人民代表大会审议的地方性法规案，应当在会议举行的一个月前将法规草案发给代表。
第十一条 列入省人民代表大会会议议程的地方性法规案，大会全体会议听取常务委员会或者提案人的说明后，由各代表团进行审议。
各代表团审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问；有关机关、组织应当根据代表团的要求，派人介绍情况。
第十二条 列入省人民代表大会会议议程的地方性法规案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。
法制委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。
第十三条 列入省人民代表大会会议议程的地方性法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
主席团常务主席也可以就法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第十四条 列入省人民代表大会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法规案的审议即行终止。
第十五条 地方性法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向省人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提
请省人民代表大会下次会议审议决定。
第十六条 地方性法规草案修改稿经各代表团审议后，法制委员会根据审议的意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
第十七条 省人民代表大会通过的地方性法规，由大会主席团发布公告，予以公布。
第四章 省人民代表大会常务委员会立法程序
第十八条 省人民代表大会常务委员会主任会议可以向常务委员会提出地方性法规案，由常务委员会会议审议。
省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会专门委员会，可以向省人民代表大会常务委员会提出法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议或常务委员会的有关的工作委员会研究，提出报告，再决定列入常务委员会会议议程
。主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究的，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第十九条 省人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出地方性法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议或工作委员会研究，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会议议程。不列入常务委
员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。
有关的专门委员会审议或者工作委员会研究法规案时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第二十条 拟提请常务委员会会议第一次审议的地方性法规案，一般应当在常务委员会会议召开十五日前报送常务委员会办公厅。
列入常务委员会会议建议议程的法规案，常务委员会办公厅一般应当在会议举行的七日前将法规草案发给常务委员会组成人员。
第二十一条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。
对法规案审议意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决。
部分修改的法规案和废止法规案，审议意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议后交付表决。
法规案是否经两次常务委员会会议审议或者经一次常务委员会会议审议后交付表决，由主任会议决定。
第二十二条 常务委员会会议审议地方性法规案，实行分组会议、联组会议或者全体会议审议。
第二十三条 需经常务委员会会议三次审议的地方性法规案，常务委员会会议第一次审议时，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议审议。
常务委员会会议第二次审议时，有关的专门委员会或者工作委员会在全体会议上作关于法规草案建议修改情况的说明，并提出法规草案修改建议稿，由分组会议审议。
常务委员会会议第三次审议时，法制委员会在全体会议上作关于法规草案审议结果的报告，并提出法规草案修改稿，由联组会议或者分组会议审议。
第二十四条 经常务委员会会议二次审议即可以交付表决的地方性法规案，常务委员会会议第一次审议时，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议审议。
常务委员会会议第二次审议时，有关的专门委员会或者工作委员会在全体会议上作关于法规草案建议修改情况的说明，并提出法规草案修改建议稿，由分组会议审议。法制委员会在联组会议上作关于法规草案审议结果的报告，并提出法规草案修改稿，由联组会议审议。
第二十五条 经常务委员会会议一次审议即可以交付表决的地方性法规案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议审议。法制委员会在联组会议上作关于法规草案审议结果的报告，并提出草案修改稿，由联组会议进行审议。
第二十六条 常务委员会会议审议地方性法规案时，提案人应当派人到会听取审议意见，回答询问。
常务委员会分组会议审议法规案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第二十七条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。有关的工作委员会可以对法规案进行研究，提出意见。
专门委员会审议法规案时，应当召开委员会全体会议审议，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。
第二十八条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员和有关的专门委员会的审议意见、常务委员会有关的工作委员会及各方面提出的意见，对法规案进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告
中予以说明。对有关的专门委员会或者工作委员会提出的重要意见没有采纳的，应当向其反馈。
法制委员会审议法规案时，可以邀请有关的专门委员会的成员和常务委员会工作机构的负责人列席会议，发表意见。
第二十九条 专门委员会或者工作委员会对地方性法规草案的重要问题意见不一致的，法制委员会应当进行协调，经协调后仍不一致的，应当向主任会议报告，由主任会议作出处理决定。
第三十条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，有关的专门委员会和工作委员会应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。举行听证会的具体办法由常务委员会另行规定。
有关的工作委员会应当将法规草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法制委员会、有关的专门委员会或者工作委员会。并根据需要，印发常务委员会会议。
第三十一条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，经主任会议决定，可以将法规草案在《安徽日报》及其他媒体上公布，征求意见。
第三十二条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，常务委员会有关的工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，送法制委员会、有关的专门委员会或者工作委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。
第三十三条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该法规案的审议即行终止。
第三十四条 地方性法规案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。
第三十五条 列入常务委员会会议审议的地方性法规案，因各方面存在较大意见分歧搁置满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会报告，该法规案终止审议。
第三十六条 地方性法规草案修改稿经常务委员会联组会议审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主任会议提交常务委员会全体会议表决。
常务委员会全体会议表决法规案，采取无记名表决方式，以常务委员会全体组成人员过半数通过。
第三十七条 在地方性法规案提交常务委员会全体会议表决前，对其中争议较大的重要条款，经主任会议决定，可以先对该条款单独表决，再对法规案进行表决。
第三十八条 常务委员会通过的地方性法规，由常务委员会发布公告，予以公布。
第五章 省人民代表大会常务委员会批准法规程序
第三十九条 较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规时，可以征求省人民代表大会常务委员会法制工作委员会及其他工作委员会的意见。
第四十条 报请批准地方性法规，应当提交书面报告、法规文本及其说明和有关参阅资料。
第四十一条 报请批准的地方性法规，由省人民代表大会常务委员会法制工作委员会审查，提出审查意见，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议。
第四十二条 省人民代表大会常务委员会审议报请批准的地方性法规，制定机关应当向省人民代表大会常务委员会全体会议作说明。
法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见向常务委员会全体会议作关于该法规审查结果的报告。
第四十三条 省人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。
常务委员会会议在审议时发现报请批准的法规同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触的，不予批准，或者提出修改意见，经修改后交付常务委员会全体会议表决。
第四十四条 省人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规进行审查时，发现其同省人民政府的规章相抵触的，可以先交法制委员会协调，提出意见，再由常务委员会作出处理决定。
第四十五条 报请批准的地方性法规经省人民代表大会常务委员会批准后，由制定机关公布施行，并在公告上注明批准机关和批准时间。
第六章 地方性法规的解释
第四十六条 省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省人民代表大会常务委员会解释。
法规有以下情形之一的，应进行解释：
（一）法规的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的。
第四十七条 省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和省人民代表大会专门委员会、省人民代表大会常务委员会的工作机构以及设区的市人民代表大会常务委员会，可以向省人民代表大会常务委员会提出地方性法规解释的要求。
第四十八条 省人民代表大会常务委员会的工作委员会拟订地方性法规解释草案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。
第四十九条 地方性法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法规解释草案表决稿。
第五十条 地方性法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过。通过的法规解释由常务委员会发布公告予以公布。
第五十一条 较大的市制定的地方性法规，由该市的人民代表大会常务委员会解释的，报省人民代表大会常务委员会批准后生效。
第五十二条 报请批准的地方性法规解释，经省人民代表大会常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审查，提出修改意见，修改后交付常务委员会表决，并由常务委员会全体组成人员过半数通过。
批准的地方性法规解释，由制定该法规的较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
第五十三条 地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。
第五十四条 对省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规作出的具体应用问题的解释，应当报常务委员会备案。
第七章 其他规定
第五十五条 省人民代表大会常务委员会应当制定每届任期内的立法规划和年度立法计划。
较大的市的人民代表大会常务委员会应当编制年度立法计划，并报省人民代表大会常务委员会。
第五十六条 省人民代表大会常务委员会法制工作委员会编制立法规划草案和年度立法计划草案，经常务委员会主任会议同意后印发常务委员会会议。主任会议可以根据实际情况对立法计划作出部分调整。
第五十七条 有关机关、组织应当认真组织实施立法规划和年度立法计划。未按时将法规案提请审议的，应当向省人民代表大会常务委员会报告并说明情况。
第五十八条 提出地方性法规案，应当同时提交法规草案文本及其说明，并提供必要的资料。法规草案的说明应当包括制定该法规的必要性、主要内容和对重大问题的协调情况。
第五十九条 交付省人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获通过的地方性法规案，如果提案人认为必须制定该法规，可以按照本条例规定的程序重新提出，由主席团、主任会议决定是否列入会议议程；其中，未获得省人民代表大会通过的法规案，应当提请下次省人民代表大会
会议审议决定。
第六十条 地方性法规根据内容需要，可以分章、节、条、款、项、目。
章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
法规标题题注应当载明制定机关、通过日期。
第六十一条 地方性法规于通过之日起十五日内在《安徽日报》上全文公布，并及时在《安徽省人民代表大会常务委员会公报》上刊登。
在《安徽省人民代表大会常务委员会公报》上刊登的法规文本为标准文本。
第六十二条 地方性法规部分条文的修改和废止程序，适用本条例的有关规定。
法规部分条文被修改或者废止的，必须公布修改或者废止的决定，并同时公布新的法规文本。
第六十三条 省人民代表大会有关的专门委员会或者常务委员会工作委员会应当对相关的地方性法规进行检查，发现与宪法、法律、行政法规相抵触或者与本省法规不一致的，应当向主任会议提出修改或者废止的建议，由主任会议决定提请常务委员会会议审议。
第六十四条 省人民代表大会常务委员会有关的工作委员会，可以对有关地方性法规具体问题的询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。
第八章 附则
第六十五条 本条例所称较大的市是指省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市。
第六十六条 本条例自2001年3月1日起施行。《安徽省人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规的规定》同时废止。
2001年1月19日
福建省长泰县人民法院 ：陈 小 熊
证人是指了解案件情况并受人民法院传唤出庭作证的人。证人就自己知道的案件事实向人民法院所作的口头或书面的陈述即证人证言①。它与书证、物证、视听资料等其它证据相互印证，使民事诉讼证据链条的各个环节成为有机的整体，共同证明案件的事实。随着审判方式改革的不断深入，证人证言作为证据的价值被越来越重视。然而，由于证人本身具有的容易受客观环境、智力水平，法律意识以及各种人为因素影响的特点，再加上证人制度的不完善，致使司法实践中，证人拒不作证、拒不出庭、作伪证，甚至前后矛盾作证的现象普遍存在。其一，证人不出庭冲击了公开审判原则和直接言词原则②的贯彻执行，致使公开举证、公开质证、公开认证无法落实。其二，使原本匮乏的证据资源更加匮乏，影响了当事人正当诉讼请求的实现；其三，增加了法官查明案件事实的难度，增大了诉讼成本，影响了诉讼效率和办案质量的提高，最终损害了法律的尊严和司法机关的权威。因此，剖析证人制度存在问题的根源，建立全面规范的证人法律制度③，成为深化民事审判方式改革的重要一环。
一、存在问题的原因分析：
(一)证人方面的原因：由于自身法律意识淡薄和其他因素的限制，证人缺乏爱憎分明、嫉恶如仇的正义感，缺乏依法作证的责任感。具体表现为：
1、证人害怕卷入当事人之间的矛盾。普遍认为作不作证作用不大，作证是多管闲事，于是抱着“事不关己、高高挂起”“不倚不偏”的中立态度，或寻找各种借口能推就推，能躲就躲，不出庭作证、敷衍作证。
2、证人害怕遭到当事人打击、报复。特别是“黑恶势力”为霸一方，乡霸、地霸、村霸比较严重的地方，证人出于作证会招至不利方当事人怨恨、报复，甚至使自己及家属的人身、财产、前途遭到不测的自我保护意识，不敢出庭作证。
3、证人怕耽误时间，影响自己事务。认为作证对自己没有好处，且出庭的有关费用无法列支，既浪费了自己的时间、精力，又直接损害了自己的经济利益，甚至可能有损于自己的身份和形象。
4、证人与案件处理结果有一定利害关系；或与一方当事人有亲属、朋友、同事等亲情、人情关系，如实作证对其不利；或与一方当事人有过节，如实作证对其有利；或因当事人利诱，贿买而抱有饶幸心理等原因，而不愿作证或作伪证。
(二)立法方面的原因：证人制度立法内容的不完善是造成证人拒不作证、拒不出庭作证和作伪证的最主要、最直接的原因④。
1、立法内容过于笼统、缺乏严谨的科学性。民事诉讼法第70条规定“凡是知道案件情况的单位和个人，都有义务出庭作证”。这一条款过于原则。其一，承认单位具有同自然人一样的作证资格，这并不符合证人的自然要求。实践中，单位证人往往只提供盖有单位印章的一份书面证言，其证据效力难以把握，一旦出现伪造，其责任也难以追究。其二，对证人出庭的方式，作证的程序规则等，都未加以全面的设置和规范，使得证人出庭履行义务的可操作性大打折扣。其三，没有规定证人不履行作证义务的相应的法律责任。即未规定无正当理由拒绝出庭作证的法律责任。这无异于说明证人违反了该法定义务并不产生任何法律后果，也无需承担任何法律责任，致使证人出庭作证的义务条款形同虚设。
2、立法内容的不明确或相互矛盾。民事诉讼法规定，凡是了解案件真实情况的人均有作证的义务，未排除证人与当事人有否亲属、利害关系以及从事的职业问题。这一方面与特种行业，如《律师法》《公证暂行条例》规定的律师及公证员的保密义务相互矛盾；另一方面直接冲击了传统的亲情伦理关系理念，使得证人作证与否无所适从，显然与立法本意相违背。再如：民事诉讼法未对“确有困难不能出庭”的具体情况作出明确界定，以致于司法实践中随意扩大“确有困难”的适用范围，使得一些本应该出庭或可以出庭的证人推托困难而不出庭，只好以书面证言代替口头证言，以证据出示代替当庭质证。
3、立法内容中证人权利义务严重失衡。民事诉讼法特别强调证人的作证义务，而对证人应享有的权利未予重视。如因出庭作证所支付的费用和造成其正常收入的减少等经济损失的补偿问题；如因作证引发其本人及亲属人身安全、财产安全的保障问题，均没有任何法律规定。这必然导致证人经济上不堪重负，思想上也顾虑重重，只好选择不作证或不出庭作证。
(三)执法方面的原因：审判人员执法过程中思想上的疏忽，工作上的懈怠，使得现有证人制度在具体实施中落实不到位，打击了证人作证的积极性和主动性，成为证人拒不作证的又一原因。
1、审判人员对证人拒不作证或作伪证行为危害性认识不足。对证人拒不作证或作伪证的现象听之任之，未采取相应的措施加以制止或处罚，致使作不作证无所谓，作假证也没有法律责任的错误认识滋生。
2、证人因出庭作证而支出的交通费、住宿费、伙食费、误工损失费等补偿落实不到位，虽然《人民法院诉讼收费办法》第二条第二款规定证人费用……，应由法院向当事人收取后，再支付给证人。但实践中，由于操作麻烦，且数额界定不明确，一般均没有落实。使得证人出庭作证支出的实际费用和经济损失得不到补偿，以致不愿出庭作证。
3、对证人因作证遭受打击、报复、陷害的行为处理不力。一些证人因作证，其本人及亲属的人身安全、财产安全等合法权益受到了损害无法得到及时、有效的处理，造成社会负面影响。
二、解决问题的几点思考
综上所述，导致证人不出庭作证或作伪证现象的普遍存在，是多种社会因素综合作用的结果。既有证人自身素质和社会环境的问题，又有立法环节上的不完善，执法环节的不严肃。这不仅影响到具体案件审理的结果，影响了审判效率、办案质量的提高，而且妨碍了民事审判方式改革的进程。因此，解决问题的根本途径除了努力营造证人作证的社会环境，使证人作证的观念深入人心，如实作证、出庭作证成为人们的自觉行动外，关键还必须从立法和执法上完善证人制度，以期最终实现证人证言的证据功能和价值。
(一)关于完善证人适格条件的几点探讨
证人适格是解决什么样的人有资格作为证人的问题。从上文的分析中，笔者认为对证人适格问题应作以下修改与完善。
1、应删除单位作为证人的主体资格⑤。虽然承认单位证言资格可以扩大证据资源，但单位证言它必须借助特定自然人对案件事实的感知所作的陈述，而单位本身的作证方式，证言效力在实践中难以统一把握，且《刑法》第306条规定，伪证罪的主体只能是自然人，若单位作伪证，难以追究相应的法律责任，因此，该主体资格应予以删除。
2、应赋予证人免除作证义务的权利。即在特殊情况下，赋予知道案件情况的人，有免除作证的权利。台湾民事诉讼法规定，证人在五种情况下，可以拒绝作证⑥。根据我国实际，可包括与当事人有近亲属关系的证人和具有特殊职业身份的证人。如律师。这样一来，既可以减少证人拒证、伪证现象的发生，减少审查判断取舍证人证言真实性的难度，促使证人作证制度更趋公正、合理，又可以确保亲情伦理关系的稳固和对特殊职业信任的增强。
3、应严格限制证人庭下作证的范围和条件。证人出庭是证人作证的主要形式，而庭下作证，即证人提交书面证言只是在证人确有特殊原因无法到庭的情况下采取的补救措施。因此证人提交书面证言应予严格限制。其一应将“确有困难”修改为“确有正当理由”为妥，主要界定在以下几种情况：①具备作证条件的未成年人，但在法庭上作证可能不利于其身心健康。②路途特别遥远，交通不便或费用高昂的，如出国短期不回来的。③开庭期间患有严重疾病或因年迈体弱、残疾而行为极为不便的。④发生自然灾害、意外事件等不可抗力的。⑤开庭时证人已经死亡，或下落不明，或通讯地址不详，无法传唤的。其二应严格掌握“确有正当理由不能出庭”和“经人民法院许可”两个条件。
4、应修改自然人作证的适格标准。法律规定“不能正确表达意志的人不能作证”，即说明正确表达意志是自然人作证的适格标准。而实践中，如何审查证人对案件事实的辨别能力、表达能力；如何认定不同证人，特别是年幼的，有精神障碍的证人证言效力，法律尚没有具体的标准。因此，该部分法律内容应修改，而确定民事行为能力作为自然人作证资格的标准。即有完全民事行为能力人有独立作证的资格，无民事行为能力人则无作证资格，限制民事行为能力人可以在与其年龄，精神状况和智力程度等相适应的范围内履行作证义务。
(二)关于保障证人出庭作证的几项措施
1、明确证人无正当理由不出庭作证的强制措施和法律责任。没有国家强制力保障的法律条款是形同虚设的。证人出庭作证是一项强制性的法律义务，我国法律却未规定无正当理由不出庭作证的强制措施及相应的法律责任。这是立法上的又一盲点。借鉴外国立法，如英国对无正当理由拒不到庭的证人，可以逮捕，必要时，可处以藐视法庭罪；日本也规定了法院可以命令其负担因此而发生的诉讼费用并处以5000元以下罚款，并可追究刑事责任，判处包括罚金、拘留在内的刑罚，必要时，法院还可命令拘提证人（第277-278条）⑦。因此，结合我国司法实践的现实状况和国际诉讼立法走势，可作如下修改和增置：其一，对必须到庭的证人应改变用通知的形式，而采用传票传唤，对两次传唤不到庭的证人，增设适用拘传传唤的条款。从而体现证人出庭作证是以国家强制力作保障的一项法定义务。其二，对拒不出庭作证给诉讼活动造成严重后果的行为由法律或司法解释明确可予以罚款、司法拘留；情节特别恶劣或后果特别严重的，可以妨害司法罪科处刑罚。
2、完善证人及其近亲属人身和财产安全的保障措施。民事诉讼法第102条第四项规定“对司法工作人员、诉讼参加人、证人……，进行侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的”“人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。一者，报复者往往不仅仅针对证人本身，还会针对其近亲属；不仅仅针对其人身权益，还会针对其财产权益，立法上主体与对象的特定性，给报复者留下可乘之机，也造成证人自我保护上的防不胜防。正所谓明枪易躲，暗箭难防。二者，打击报复行为往往发生于案件审理，甚至执行程序终结之后。其事后性使得执法人员因情节不好认定或者怕惹麻烦，以致于对侵害证人人身和财产权利的违法犯罪行为认识不够，打击不力。因此，一方面立法上要明确规定对证人因出庭作证产生其本人及近亲属的人身和财产安全的保护条款，还包括事后保护和事前保护。另一方面，执法人员要从思想根源上提高对证人遭报复打击的认识，从业务素质上提高执法水平，严肃执法，及时，快速从严惩处打击报复证人的违法行为，从根本上消除证人的思想顾虑和后顾之忧。
3、完善证人出庭作证支出费用及经济损失的补偿制度。虽然我国法律尚未规定证人求偿制度，但是，根据《人民法院诉讼收费办法》的规定，借鉴国外立法例，可以看出对证人出庭前后所作的准备，支付的费用及造成的经济损失给予适当的经济补偿是应该的，也是必需的。因此，一方面，建议立法建立证人求偿制度，可先对证人的误工损失、交通费、生活费、住宿费等属诉讼费用范畴的这些费用标准，预交方式和负担作出具体规定，后逐步扩大并规范证人出庭前后所作准备的费用及其他实际经济损失的补偿范围。另一方面，鉴于当前的司法实践之需，可在证人出庭作证时，由法院告知其向法庭申报具体费用，经核实后，根据该证据采纳情况分别处理：即若该证人证言属对案件真实陈述，可作定案依据，该费用由败诉方负担；若该证人证言与案件事实无关，不被采纳，该费用由举证的当事人负担；若证人出庭不作证或作虚假证明，该费用除由其本人自行负担外，还根据情节轻重，依照作伪证的有关规定承担法律责任。
(三)关于防治证人作伪证的几点建议
出庭作证是证人的一项法定义务，而如实作证更是国家法律对证人作证的一项最基本的要求。作伪证的社会危害性比不出庭作证更为严重。一是其主观上是故意的，无视于国家法律的严肃性，且有损害一方当事人合法权益的恶意；二是客观上混淆了黑白，颠倒了事实真相，从而增大了法官认证的难度，扰乱了审判秩序，容易导致错判、误判。因此必须予以高度重视，并严厉打击。
1、严格庭审程序，实现以程序公开、公正确保证人不作伪证。其一，应严格审查证人的资格身份，审查其基本情况，其与案件当事人之间或案件结果所存在的关系，审查其作证能力，作证资格，防止不适格证人的证言材料成为定案依据。其二，应告知证人诉讼权利与义务，以及作伪证的法律责任，要求其宣誓或具结不作伪证。其三，应严格执行公开质证程序⑧。出庭作证的证人必须分别接受双方当事人及辩护人的质疑，从而达到去伪存真的诉讼目的。其四，应坚持公开认证。这里主要讲一下证人不到庭的书面证言认证问题。若证人无法定理由而拒不到庭，其提供的书面证言一般不能作为定案依据；若证人有正当理由，经法庭准许不到庭，其提供的书面证言，经双方当事人质证，无异议的，可以作为定案依据；若一方当事人提出异议，根据其是否有充分证据证明该证言不能成立而区别处理。
2、建立证人宣誓或具结不作伪证的制度。宣誓或具结不作伪证是指证人在依法出庭时，向法庭保证对案件事实不作虚假陈述，不提供虚假证据，否则将承担相应的法律责任。我国民事诉讼法尚未对证人出庭作证宣誓或具结不作伪证的形式作出规定，但在司法实践中，有些法院已经试行证人宣誓制度，或具结不作伪证制度，并取得良好成效。一方面约束了证人作证义务，强化证人的责任心和义务感，如实作证，有效地减少伪证和证言反复现象的发生；另一方面，严肃法庭审理秩序，体现了法庭的庄严和法律的权威，对证人作伪证起到法律震慑作用。因此，建议建立证人宣誓或具结不作伪证的制度⑨。其形式可为：由证人当庭宣读誓词，并在宣誓词或具结书上签名或盖章。誓词内容可为：我宣誓，今天在庄严的法庭上作证，将忠实履行法律规定的作证义务，如实陈述，接受法官询问，当事人发问和质证，不作任何伪证，如有违反，愿依法接受法庭的处罚和制裁。宣誓人×××。
3、完善证人伪证惩罚制度。民事诉讼法第102条规定对伪证行为可以根据情节轻重予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是处罚伪证的法律依据。但这一条款过于笼统，尚欠明确与具体，致使可操作性差。其一，没有认定伪证行为情节的标准；没有区分庭审前、中、后伪证行为的性质；没有考虑伪证危害后果的情节等。其二，该条款规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，而刑法规定的证人伪证行为明确界定在刑事诉讼中，使得上述规定成为一纸空文。其三，司法实践中，通常把伪证行为指向当事人，而非证人，且执法中适用不多，不足以对证人伪证行为形成足够的威慑。因此，有必要在实践的基础上对伪证行为的具体特点，表现形式加以总结，并通过立法或司法解释对惩罚伪证行为作出具体规定，以利于司法机关有效的打击伪证行为，维护正当司法秩序。
注 释：
①参见齐树洁主编《民事程序法》 厦门大学出版社 2000年10月版 第117-118页
②参见王茂华、邓运日《试述民事诉讼的直接言词原则》 载于《福建审判》1998年第3期。
③参见《人民法院五年改革纲要》第11条。
④参见李永光、赵素君《证人出庭作证难的成因、危害及对策》 载于《人民司法》1994年第6期。
⑤对此学术界看法并不统一。持应删除观点的可参见：毕玉谦《民事证据法及其程序功能》 法律出版社 1997年版第57页；齐树洁主编《民事司法改革研究》 厦门大学出版社 2000年10月版；张淑兰主编《民事诉讼法学》 中国政法大学出版社 1999年3月版第229页。持相反观点的可参见：江伟主编《民事诉讼法教程》 中国政法大学出版社 1999年2月版第146页；陈桂明主编《民事诉讼法通论》中国政法大学出版社 1999年11月版第142页。
⑥参见齐树洁主编《民事程序法》 厦门大学出版社 2000年10月版第129页。具体表述为：①证人为当事人的配偶、前配偶、未婚配偶或四亲等内血亲、三亲等内姻亲或曾有此亲属关系的；②证人所作证言将对自己或亲属造成财产上直接损害；③证人所作证言将导致自己或亲属受刑事追诉或受到耻辱；④证人就其职务或业务上有保守秘密义务的事项；⑤证人作证将泄露其技术或职业上秘密的。
⑦参见曹书瑜《关于民事、经济诉讼中证人拒证与伪证的原因与防治措施》 载于《法律适用》1997年第3期。
⑧参见赵明山《民事诉讼中的伪证防治》 载于《人民司法》1994年第3期。
⑨参见钟良生《设立民事诉讼宣誓制度初探》 载于《人民司法》1999年第10期
安徽省人民代表大会及其常务委员会立法条例
安徽省人民代表大会及其常务委员会立法条例
安徽省人民代表大会常务委员会
（安徽省第九届人民代表大会第四次会议于2001年1月19日通过，自2001年3月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为了规范地方立法活动，提高地方立法质量，维护社会主义法制的统一，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于省人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止地方性法规，省人民代表大会常务委员会批准较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止的地方性法规。
第三条 地方立法应当遵循《中华人民共和国立法法》规定的立法原则，从本省实际出发，注重立法质量，体现地方特色，增强可操作性。
第二章 立法权限
第四条 省人民代表大会就下列事项制定地方性法规：
（一）法律规定由省人民代表大会制定法规的事项；
（二）本行政区域特别重大的事项；
（三）涉及省人民代表大会职权及其工作规则的事项；
（四）省人民代表大会认为应当由其制定法规的事项；
（五）常务委员会认为需要提请省人民代表大会制定法规的事项。
第五条 省人民代表大会常务委员会就下列事项制定地方性法规：
（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定法规的事项；
（三）《中华人民共和国立法法》第八条规定的属于国家专属立法事项以外，尚未制定法律或者行政法规，需要制定地方性法规的事项；
（四）法律规定由省人民代表大会常务委员会制定法规的事项；
（五）省人民代表大会决定由常务委员会制定法规的事项。
第六条 省人民代表大会常务委员会在省人民代表大会闭会期间，可以对省人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但是不得同该法规的基本原则相抵触。
第三章 省人民代表大会立法程序
第七条 省人民代表大会主席团可以向省人民代表大会提出地方性法规案，由省人民代表大会会议审议。
省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会各专门委员会，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定列入会议议程。
第八条 一个代表团或者十名以上的代表联名，可以向省人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。
各专门委员会审议法规案时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第九条 向省人民代表大会提出的地方性法规案，在省人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会审议后，决定提请省人民代表大会审议，由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。
第十条 常务委员会决定提请省人民代表大会审议的地方性法规案，应当在会议举行的一个月前将法规草案发给代表。
第十一条 列入省人民代表大会会议议程的地方性法规案，大会全体会议听取常务委员会或者提案人的说明后，由各代表团进行审议。
各代表团审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问；有关机关、组织应当根据代表团的要求，派人介绍情况。
第十二条 列入省人民代表大会会议议程的地方性法规案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。
法制委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。
第十三条 列入省人民代表大会会议议程的地方性法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
主席团常务主席也可以就法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第十四条 列入省人民代表大会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法规案的审议即行终止。
第十五条 地方性法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向省人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提
请省人民代表大会下次会议审议决定。
第十六条 地方性法规草案修改稿经各代表团审议后，法制委员会根据审议的意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
第十七条 省人民代表大会通过的地方性法规，由大会主席团发布公告，予以公布。
第四章 省人民代表大会常务委员会立法程序
第十八条 省人民代表大会常务委员会主任会议可以向常务委员会提出地方性法规案，由常务委员会会议审议。
省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会专门委员会，可以向省人民代表大会常务委员会提出法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议或常务委员会的有关的工作委员会研究，提出报告，再决定列入常务委员会会议议程
。主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究的，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第十九条 省人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出地方性法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议或工作委员会研究，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会议议程。不列入常务委
员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。
有关的专门委员会审议或者工作委员会研究法规案时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第二十条 拟提请常务委员会会议第一次审议的地方性法规案，一般应当在常务委员会会议召开十五日前报送常务委员会办公厅。
列入常务委员会会议建议议程的法规案，常务委员会办公厅一般应当在会议举行的七日前将法规草案发给常务委员会组成人员。
第二十一条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。
对法规案审议意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决。
部分修改的法规案和废止法规案，审议意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议后交付表决。
法规案是否经两次常务委员会会议审议或者经一次常务委员会会议审议后交付表决，由主任会议决定。
第二十二条 常务委员会会议审议地方性法规案，实行分组会议、联组会议或者全体会议审议。
第二十三条 需经常务委员会会议三次审议的地方性法规案，常务委员会会议第一次审议时，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议审议。
常务委员会会议第二次审议时，有关的专门委员会或者工作委员会在全体会议上作关于法规草案建议修改情况的说明，并提出法规草案修改建议稿，由分组会议审议。
常务委员会会议第三次审议时，法制委员会在全体会议上作关于法规草案审议结果的报告，并提出法规草案修改稿，由联组会议或者分组会议审议。
第二十四条 经常务委员会会议二次审议即可以交付表决的地方性法规案，常务委员会会议第一次审议时，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议审议。
常务委员会会议第二次审议时，有关的专门委员会或者工作委员会在全体会议上作关于法规草案建议修改情况的说明，并提出法规草案修改建议稿，由分组会议审议。法制委员会在联组会议上作关于法规草案审议结果的报告，并提出法规草案修改稿，由联组会议审议。
第二十五条 经常务委员会会议一次审议即可以交付表决的地方性法规案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议审议。法制委员会在联组会议上作关于法规草案审议结果的报告，并提出草案修改稿，由联组会议进行审议。
第二十六条 常务委员会会议审议地方性法规案时，提案人应当派人到会听取审议意见，回答询问。
常务委员会分组会议审议法规案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第二十七条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。有关的工作委员会可以对法规案进行研究，提出意见。
专门委员会审议法规案时，应当召开委员会全体会议审议，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。
第二十八条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员和有关的专门委员会的审议意见、常务委员会有关的工作委员会及各方面提出的意见，对法规案进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告
中予以说明。对有关的专门委员会或者工作委员会提出的重要意见没有采纳的，应当向其反馈。
法制委员会审议法规案时，可以邀请有关的专门委员会的成员和常务委员会工作机构的负责人列席会议，发表意见。
第二十九条 专门委员会或者工作委员会对地方性法规草案的重要问题意见不一致的，法制委员会应当进行协调，经协调后仍不一致的，应当向主任会议报告，由主任会议作出处理决定。
第三十条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，有关的专门委员会和工作委员会应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。举行听证会的具体办法由常务委员会另行规定。
有关的工作委员会应当将法规草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法制委员会、有关的专门委员会或者工作委员会。并根据需要，印发常务委员会会议。
第三十一条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，经主任会议决定，可以将法规草案在《安徽日报》及其他媒体上公布，征求意见。
第三十二条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，常务委员会有关的工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，送法制委员会、有关的专门委员会或者工作委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。
第三十三条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该法规案的审议即行终止。
第三十四条 地方性法规案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。
第三十五条 列入常务委员会会议审议的地方性法规案，因各方面存在较大意见分歧搁置满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会报告，该法规案终止审议。
第三十六条 地方性法规草案修改稿经常务委员会联组会议审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主任会议提交常务委员会全体会议表决。
常务委员会全体会议表决法规案，采取无记名表决方式，以常务委员会全体组成人员过半数通过。
第三十七条 在地方性法规案提交常务委员会全体会议表决前，对其中争议较大的重要条款，经主任会议决定，可以先对该条款单独表决，再对法规案进行表决。
第三十八条 常务委员会通过的地方性法规，由常务委员会发布公告，予以公布。
第五章 省人民代表大会常务委员会批准法规程序
第三十九条 较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规时，可以征求省人民代表大会常务委员会法制工作委员会及其他工作委员会的意见。
第四十条 报请批准地方性法规，应当提交书面报告、法规文本及其说明和有关参阅资料。
第四十一条 报请批准的地方性法规，由省人民代表大会常务委员会法制工作委员会审查，提出审查意见，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议。
第四十二条 省人民代表大会常务委员会审议报请批准的地方性法规，制定机关应当向省人民代表大会常务委员会全体会议作说明。
法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见向常务委员会全体会议作关于该法规审查结果的报告。
第四十三条 省人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。
常务委员会会议在审议时发现报请批准的法规同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触的，不予批准，或者提出修改意见，经修改后交付常务委员会全体会议表决。
第四十四条 省人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规进行审查时，发现其同省人民政府的规章相抵触的，可以先交法制委员会协调，提出意见，再由常务委员会作出处理决定。
第四十五条 报请批准的地方性法规经省人民代表大会常务委员会批准后，由制定机关公布施行，并在公告上注明批准机关和批准时间。
第六章 地方性法规的解释
第四十六条 省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省人民代表大会常务委员会解释。
法规有以下情形之一的，应进行解释：
（一）法规的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的。
第四十七条 省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和省人民代表大会专门委员会、省人民代表大会常务委员会的工作机构以及设区的市人民代表大会常务委员会，可以向省人民代表大会常务委员会提出地方性法规解释的要求。
第四十八条 省人民代表大会常务委员会的工作委员会拟订地方性法规解释草案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。
第四十九条 地方性法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法规解释草案表决稿。
第五十条 地方性法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过。通过的法规解释由常务委员会发布公告予以公布。
第五十一条 较大的市制定的地方性法规，由该市的人民代表大会常务委员会解释的，报省人民代表大会常务委员会批准后生效。
第五十二条 报请批准的地方性法规解释，经省人民代表大会常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审查，提出修改意见，修改后交付常务委员会表决，并由常务委员会全体组成人员过半数通过。
批准的地方性法规解释，由制定该法规的较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
第五十三条 地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。
第五十四条 对省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规作出的具体应用问题的解释，应当报常务委员会备案。
第七章 其他规定
第五十五条 省人民代表大会常务委员会应当制定每届任期内的立法规划和年度立法计划。
较大的市的人民代表大会常务委员会应当编制年度立法计划，并报省人民代表大会常务委员会。
第五十六条 省人民代表大会常务委员会法制工作委员会编制立法规划草案和年度立法计划草案，经常务委员会主任会议同意后印发常务委员会会议。主任会议可以根据实际情况对立法计划作出部分调整。
第五十七条 有关机关、组织应当认真组织实施立法规划和年度立法计划。未按时将法规案提请审议的，应当向省人民代表大会常务委员会报告并说明情况。
第五十八条 提出地方性法规案，应当同时提交法规草案文本及其说明，并提供必要的资料。法规草案的说明应当包括制定该法规的必要性、主要内容和对重大问题的协调情况。
第五十九条 交付省人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获通过的地方性法规案，如果提案人认为必须制定该法规，可以按照本条例规定的程序重新提出，由主席团、主任会议决定是否列入会议议程；其中，未获得省人民代表大会通过的法规案，应当提请下次省人民代表大会
会议审议决定。
第六十条 地方性法规根据内容需要，可以分章、节、条、款、项、目。
章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
法规标题题注应当载明制定机关、通过日期。
第六十一条 地方性法规于通过之日起十五日内在《安徽日报》上全文公布，并及时在《安徽省人民代表大会常务委员会公报》上刊登。
在《安徽省人民代表大会常务委员会公报》上刊登的法规文本为标准文本。
第六十二条 地方性法规部分条文的修改和废止程序，适用本条例的有关规定。
法规部分条文被修改或者废止的，必须公布修改或者废止的决定，并同时公布新的法规文本。
第六十三条 省人民代表大会有关的专门委员会或者常务委员会工作委员会应当对相关的地方性法规进行检查，发现与宪法、法律、行政法规相抵触或者与本省法规不一致的，应当向主任会议提出修改或者废止的建议，由主任会议决定提请常务委员会会议审议。
第六十四条 省人民代表大会常务委员会有关的工作委员会，可以对有关地方性法规具体问题的询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。
第八章 附则
第六十五条 本条例所称较大的市是指省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市。
第六十六条 本条例自2001年3月1日起施行。《安徽省人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规的规定》同时废止。
2001年1月19日
