天津市人民代表大会代表议案工作条例

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我国政府采购开标程序缺失
作者：谷辽海

本文来源于：
http://finance.sina.com.cn 2005年09月06日 09:13 中国经济时报

　　

　　开标程序是指采购主体将收到的处于密封状态的投标文件（包括招标以外其他采购方式中的报价文件、报盘文件等）依照法定程序进行启封揭晓。

　　ＷＴＯ《政府采购协议》规定，采购人按公开或邀请招标程序获得的所有投标书，应依据保证正常开标的条件予以接收和开启。投标书的接收和开启还应与本协议的国民待遇和非歧视规定相一致。开标时，采购主体应首先确认投标书是否密封，然后由开标主持人进行唱标，即高声逐项宣读投标供应商的名称、投标报价和投标文件的其他主要内容，所唱的事项必须有详细的书面记载，有关开标的信息必须保存，以便所有的投标供应商进行监督、对招标过程进行查询和质疑以及诉讼，同时也便于采购主管部门处理质疑和投诉时对采购活动的合法性进行审查。

　　我国《政府采购法》第四章专门规定了政府采购程序，但该法所介绍的只是非公开招标采购方式的各种程序。在这一章节的10个程序性条款中，我们既看不到公开招标采购方式的开标程序，也看不到邀请招标的开标程序，更看不到竞争性谈判的开标程序。现行法律所规定的所有政府采购方式，都没有规定开标程序。在法无明文规定或明确禁止的情况下，开标程序中的所有暗箱操作行为，都谈不上说其违法。由于开标程序在我国立法中存在着缺位，导致实践中的做法参差不齐。

　　开标程序中的不规范行为是普遍现象。实践中，采购代理机构拆标、唱标缺乏透明度的情况屡见不鲜。现实中，开标大会上，唱标人所唱内容与投标书不一致或者虚假唱标或者拒绝全部唱标的现象普遍存在，其行为显然有悖于法律所倡导的公开透明、公平公正原则。例如，投诉供应商北京蓝钢医疗器械有限公司（以下简称蓝钢公司）与被投诉人北京国际招标有限公司（以下简称招标公司）之间的一起政府采购纠纷案。蓝钢公司称，招标公司在代理北京中医研究所“彩色多谱勒超声系统”府采购项目时存在泄漏报价和违规唱标等违法行为。按照招标文件的规定，我公司于2004年8月17日上午投标截止时间前递交了投标文件及投标保证金。到投标截止时，招标公司通知我方代表只有2家公司参加投标，在这种情况下，招标公司项目负责人拆封了我公司的投标保证金的密封标。随后，招标公司2004年8月24日下午再次开标时，我公司发现竞争对手北京毅力公司投标价格与常规严重不符，我公司有理由怀疑招标公司通过投标保证金折算而泄漏了我公司的投标报价。8月24日第二次开标大会上，唱标人对于北京毅力公司的投标声明未唱出，主持人拒绝唱出。这起政府采购投诉案，北京市财政局2004年11月最终作出废标处理。

　　竞争性谈判的开标程序亟须规范。现行法律对报价文件开启时间无任何规定，开标程序中的不透明和歧视情形随处可见。不论是我国的《政府采购法》、《招标投标法》，还是相关部委的行政规章，至今都没有规范性文件规定竞争性谈判这种采购方式的开标程序。然而，招标公司似乎都热衷于实施竞争性谈判的采购方式。执行这种采购方式，采、供双方至少有三次以上的谈判和报价过程。由此而来，就有数次报价文件的开启程序。实践中，采购主体每次开启报价文件的程序都没有规范的模式。

　　开标程序中缺乏有效的监督制约机制。我国《招标投标法》虽然规定了公开招标的开标程序，但同样也是存在着立法缺陷。其突出表现是缺乏有效监督。根据《招标投标法》规定，开标由招标人主持，邀请所有投标人参加。开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。招标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前收到的所有投标文件，开标时都应当当众予以拆封、宣读。开标过程应当记录，并存档备查。实践中，开标活动基本是由招标代理机构进行的。为了体现开标程序的公开透明，招标公司有邀请公证机关进行监标的，也有邀请检察、纪检、审计等部门的工作人员进行监标。笔者认为，开标程序中的这些监标人并不能证明开标行为是否公正和透明。不论是什么样的监标人，都是受聘于招标公司，受托人的所有报酬，都是由招标公司支付的。获取巨额利润是招标公司生存和发展的动力，一旦获利目标受到影响，必然会拒绝监标。由此可见，现行法律缺乏对于开标程序缺乏有效的监督机制。

　　根据上述，我国的政府采购立法亟须对各种采购方式的开标程序进行规范。就竞争性谈判的采购方式而言，法律应该明确规定，开启报价文件应当在谈判文件确定的提交报价文件截止时间的同一时间公开进行，开标的地点应当为谈判文件中预先确定的地点。当然这里的公开进行，应该是有针对性的，最主要的还是应该让报价的供应商见证这个过程，应该是在现场监督人员、谈判小组的专家、报盘供应商三方在场的情况下，由报价供应商或者其推选的代表检查谈判文件的密封情况，或者由采、供双方共同委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，大声宣读报价文件的主要内容。开标过程应当有详细的文字或摄像记录，同时应该有报价供应商签字确认，然后存档备查。只有严格按照规定的采购操作规程进行，才能避免采购主体暗箱操作，防止采购主体随意“调包”的情形发生，以确保公正、公平、公开的有效竞争秩序。（18）

(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)


辽宁省铁岭市人民政府


第 55 号

《铁岭市招标投标管理办法》业经2006年8月4日铁岭市第五届人民政府第32次常务会议通过，现予公布，自2006年10月1日起施行。

市 长

二oo六年八月二十六日


铁岭市招标投标管理办法

第一章 总 则

第一条 为规范招标投标活动，维护招标投标市场秩序，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，促进经济持续健康发展，根据《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)、《辽宁省招标投标管理办法》等有关法律法规规章规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 在我市行政区域内进行招标投标活动，适用本办法。

第三条 市、县(市)区发展和改革委员会负责本行政区域内招标投标活动的指导、协调和监督管理。

市、县(市)区建设、国土资源、交通、水利、财政、国资等行政主管部门分别负责行业和产业项目招标投标活动的监督执法。

第四条 任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。

第五条 招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。

任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标。

第六条 依据法律、法规、规章的规定，确定招标投标的范围。积极推行和规范政府呆购、科研课题、特许经营权、土地使用权出让、药品呆购、物业管理等领域的招标投标活动。

第二章 招 标

第七条 下列工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的呆购，符合本办法第十三条规定的规模标准之一的，必须进行招标：

(一)关系社会公共利益、公众安全的基础设施、公用事业项目；

(二)使用国有资金投资的项目；

(三)国家融资的项目；

(四)使用国际组织或者外国政府资金的项目；

(五)使用国有土地、矿产资源的项目。

法律、法规、规章对必须进行招标的其他项目范围有规定的，从其规定。

第八条 关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目范围：

(一)煤炭、石油、天然气、电力、薪能源项目；

(二)铁路、公路、管道以及其他交通运输项目：

(三)邮政、电信枢纽、通信、信息网络项目；

(四)防洪、灌溉、排涝、(供)水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽项目；

(五)道路、桥梁、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场项目；

(六)生态环境保护项目；

(七)土地、矿产资源项目；

(八)其他基础设施项目。

第九条 关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目范围：

(一)供水、供电、供气、供热项目；

(二)科技、教育、文化项目；

(三)体育、旅游项目；

(四)卫生、社会福利项目；

(五)商品住宅(含经济适用住房)项目；

(六)其他公用事业项目;

第十条 使用国有资金投资项目的范围：

(一)使用各级财政预算资金的项目；

(二)使用纳入财政综合预算管理的各种政府性专项建设基金的项目；

(三)使用国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。

第十一条 国家融资项目的范围：

(一)使用国家发行债券所筹资金的项目；

(二)使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目；

(三)使用国家政策性贷款的项目；

(四)国家授权投资主体融资的项目；

(五)一国家特许的融资项目。

第十二条 使用国际组织或者外国政府资金项目的范围：

(一)使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款的项目；

(二)使用外国政府及其机构贷款的项目；

(三)使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。

第十三条 本办法第八条至第十二条规定范围内的各类项目，包括项目的勘察、设计、施工、装饰、监理，以及与工程有关的重要设备、材料等采购的规模标准为：

(一)施工单项合同估算价在100万元人民币以上的；

(二)装饰工程(含室内装饰)估算价在50万元人民币以上的；

(三)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；

(四)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在20万元人民币以上的；

(五)单项合同估算价低于(一)、(二)、(三)、(四)项规定的标准，但项目总投资额在500万元人民币以上的。

第十四条 县级政府发展和改革行政主管部门根据实际情况，可以会同有关部门提出本地区必须进行招标的具体范围和规模标准，报同级人民政府批准，并报市发展和改革委员会(以下简称市发展改革委)备案，但不得缩小本办法规定的必须进行招标的范围。

第十五条 下列项目可以不进行招标：

(一)涉及国家安全和国家秘密不适宜招标的项目；

(二)抢险救灾的项目；

(三)非重大利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况的项目；

(四)勘察、设计采用特定专利、专有技术的，或者其建筑、艺术造型有特殊要求的项目；

(五)国家规定可以不进行招标的其他项目。

符合上述规定可以不进行招标的工程建设项目，在报送建设项目可行性研究报告时，应当提出不招标的申请，说明不适宜招标的原因，由项目审批部门核准，报市发展改革委备案。

第十六条 招标分为公开招标和邀请招标

公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。

邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。

第十七条 有下列情形之一、不适宜公开招标的，由项目审批部门会同市发展改革委报市政府批准，可以进行邀请招标：

(一)项目技术复杂或者有其他特殊要求，只有少数潜在投标人可供选择的；

(二)涉及国家机密或者专利权保护，适宜招标但不宜公开招标的；

(三)受自然资源或者环境限制的；

(四)新技术或者技术规格事先难以确定的；

(五)法律、法规规定不适宜公开招标的。

投标邀请书发出前，应当向项目审批部门和有关行政主管部门备案。

涉及国家秘密项目的邀请招标，应当在市保密行政主管部门的监督管理下进行。

第十八条 必须招标的项目，应当具备下列条件：

(一)招标人依法成立；

(二)招标范围、招标方式和招标组织形式已经核准；

(三)按国家或省规定需履行立项审批、初步设计、概算审批及建设规划用地审批等手续的，有关审批手续已办理完毕；

(四)有相应资金或资金来源已经落实；

(五)有招标所需的图纸及技术资料；

(六)法律、法规、规章规定的其他条件。

招标文件应当如实载明上述条件并应包括招标投标及配套法规规章规定的内容。

推行无标底招标、合理低价中标。

第十九条 招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。

招标人自行办理招标事宜，应当具有编制招标文件和组织评标的能力，具体包括下列条件：

(一)具有项目法人资格或者法人资格；

(二)具有与招标项目规模和复杂程度相适应的工程技术、概预算、财务和工程管理等方面专业技术力量；

(三)有从事同类工程建设项目招标的经验或者经历；

(四)设有专门招标机构或者拥有3名以上专职招标业务人员；

(五)熟悉和掌握《招标投标法》及有关法规、规章。

依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向市发展改革委和有关行政主管部门备案。

第二十条 招标人自行招标的，招标人在报送项目可行性研究报告时，一并报送下列书面材料：

(一)招标人营业执照；

(二)与招标项目相适应的专业技术力量情况；

(三)内设的招标机构或者专职招标业务人员的基本情况；

(四)拟使用的专家库情况；

(五)以往编制的同类工程建设项目招标文件和评标报告，以及招标业绩的证明材料；

(六)其他材料。

第二十一条 招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；法律、法规、规章对投标人的资格审查程序和条件有规定的，从其规定。

招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。

第三章 投 标

第二十二条 投标人不得少于3个，少于3个的，招标人应当依法重新招标。重新招标后投标人仍少于3个的，属于必须审批的工程建设项目，报原审批部门批准后可以不再进行招标；其他工程建设项目，招标人可以决定不进行招标，但应向市发展改革委备案。

第二十三条 招标人要求投标人提供投标保证金的，其金额在投标总价的2％以内确定，但最高不得超过80万元人民币。投标保证金除现金外，可以是银行出具的银行保函、保兑支票、银行汇票或者现金支票等形式。

投标人未中标或者在投标截止时间前放弃投标的，其保证金于中标通知书发出之日起5日内退还；投标人已中标的，保证金于签订合同之日起5日内退还；投标人开标后撤出投标或者中标后拒绝签订合同的，所交保证金不予退还。

第二十四条 投标文件的编制和提交按法律、法规、规章规定执行。

第二十五条 招标人和投标人在招标投标过程中，不得串通招标投标，投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得未经授权以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假、骗取中标。

依法必须进行招标项目的招标人，不得泄漏标底。招标人、投标人、招标代理机构、评标委员会成员在招标投标、评标、定标过程中，不得泄漏保密资料。

第四章 开标、评标和中标

第二十六条 开标应当采取公开的方式，由招标人主持，邀请所有投标人参加。依法必须进行招标项目的开标，应当接受有关行政主管部门的监督。

第二十七条 评标应当遵循公平、公正、科学和择优的原则依法进行。

第二十八条 评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会成员名单应当在开标前确定，并在中标结果确定前保密。

依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面专家组成，成员人数为5人以上单数，其中技术、经济等方面专家不得少于成员总数的2／3。评标专家从省专家库随机抽取。特殊项目可以由招标人直接确定，并向市发展改革委备案。

第二十九条 下列人员不得担任评标委员会成员，已经担任的，应当主动回避或者予以更换：

(一)投标人或者投标人主要负责人的近亲属；

(二)与投标人有利害关系，可能影响公正评审的；

(三)项目审批部门或者行政管理部门的人员；

(四)在招标投标活动中从事违法行为受过行政处罚或者刑事处罚的。

第三十条 评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。招标文件中没有确定的评标标准和方法，不得作为评标的依据。

招标文件中确定的评标标准和评标方法，应当合理，不得排斥潜在投标人，不得妨碍或者限制投标人之间的竞争。

第三十一条 评标委员会完成评标后，应当向招标人提出由评标委员会全体成员签字的书面评标报告，推荐1至3名合格的中标候选人，并标明排列顺序。

招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人及其排列顺序确定中标人。招标人不得在评标委员会推荐的中标候选人之外确定中标人。

招标人可以授权评标委员会直接确定中标人。

国家、省对特定招标项目的评标有特别规定的，从其规定。

第三十二条 有下列情形之一的，应当作为废标处理：

(一)投标人未经授权以他人名义投标、串通投标、以行贿手段谋取中标或者以其他弄虚作假方式投标的；

(二)没有按照本办法规定和招标文件要求提供投标担保的；

(三)没有投标人法定代表人或者其授权的代理人签字或者盖章的；

(四)投标文件载明的招标项目完成期限超过招标文件规定的；

(五)不符合技术规格和标准要求的；

(六)货物包装方式、检验标准和方法等不符合招标文件要求的；

(七)附有招标人不能接受条件的；

(八)其他不符合法律、法规和招标文件规定的。

废标应当在开标时由招标人依法当众认定并宣布。废标不得参与评标。

第三十三条 依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起1 5日内，向有关行政主管部门提交载明下列内容的书面报告：

(一)招标文件；

(二)招标方式、招标组织形式和发布招标公告的媒介；

(三)实行资格审查的，有资格审查文件和结果；

(四)评标委员会的组成和评标报告；

(五)中标结果。

第三十四条 中标人应当按照合同约定履行义务，不得将中标项目转让给他人，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。

中标人应当按照约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。接受分包的人应当具备相应的资格条件，并不得再次分包。

中标人应当就分包项目向招标人负责，接受分包的人就分包项目承担连带责任。

第五章 监督管理

第三十五条 市发展改革委负责国家、省发展改革委计划实施的投资项目招标、投标、评标和定标活动的组织、协调和监督执法，并对由国家出资融资、经市发展改革委审批或审核后报市政府审批的重大建设项目招标投标活动进行监督检查与执法。建立招标投标投诉处理机制，受理投诉并查处违法行为。

市发展改革委会同有关部门对已批准的邀请招标、已备案的自行招标，进行行政监管。

第三十六条 有关行政主管部门应当依法履行监督职责，不得任意增加招标投标审批事项，不得非法干涉或者侵犯招标人选择招标代理机构、编制招标文件、组织投标资格审查、确定开标的时间和地点、组织评标、确定中标人等事项的自主权。

第三十七条 各有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或暂停资金拨付。

第三十八条 投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合《招标投标法》和本办法有关规定的，有权向有关行政主管部门投诉或者向招标人提出异议。有关行政主管部门或者招标人应当自受理之日起30日内处理完毕后书面答复投诉人，并为投诉人保密。

第三十九条 招标代理机构的资格认定条件，按照国家有关规定执行。

从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构的资格，由建设行政主管部门认定；从事与工程建设有关的进口机电设备采购招标代理业务的招标代理机构的资格，由外经贸行政主管部门认定；从事其他招标代理业务的招标代理机构的资格，按照法定职责分工，分别由有关行政主管部门认定。

通过资格认定的招标代理机构的名单，有关行政主管部门应当向社会公布。

第四十条 依法必须进行招标项目的招标公告应在指定媒体上发布(辽宁省招标投标监管网设在我市的终端)，可同时在其他媒体上发布公告，但必须与指定媒体上所发布的公告一致。

市属项目招标公告由市发展改革委审查后方可发布。

第六章 法律责任

第四十一条 违反本办法规定，必须进行招标的项目而不进行招标的、将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，由市发展改革委或有关行政主管部门依据《招标投标法》第四十九条规定，责令限期改正，可以处项目合同金额5‰以上10‰以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第四十二条 应当公开招标的项目未经批准擅自邀请招标的，由项目审批部门依据《辽宁省招标投标管理办法》第四十七条规定，责令限期改正，可以处l万元以上3万元以下罚款；对单位直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；其中使用政府投资的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付。

第四十三条 招标代理机构违反本办法规定，泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料的，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，由项目审批部门依据《招标投标法》第五十条规定，处5万元以上25万元以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额5％以上10％以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，暂停直至取消招标代理资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

第四十四条 招标人或者其委托的招标代理机构对依法必须进行招标的项目，应当发布招标公告而不发布的，由市发展改革委或有关行政主管部门按照《招标投标法》第四十九条的规定，责令限期改正，可以处项目合同金额5‰以上10％0以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第四十五条 招标人或者其委托的招标代理机构有下列行为之一的，由市发展改革委或有关行政主管部门按照《招标投标法》第五十一条的规定，责令限期改正，可以处1万元以上5万元以下的罚款：

(一)提供虚假的招标公告、证明材料的，或者招标公告含有欺诈内容的；

(二)在2个以上媒介发布同一招标项目的招标公告内容不一致的。

第四十六条 依法必须进行招标项目的招标人违反本办法规定，泄露标底的，由有关行政主管部门按照《招标投标法》第五十二条的规定，给予警告，可以并处1万元以上10万元以下罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

前款所列行为，影响中标结果的，中标无效。

第四十七条 评标委员会成员在评标过程中擅离职守，影响评标程序正常进行，或者在评标过程中不能客观公正地履行职责的，给予警告；情节严重的，取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须进行招标项目的评标，并处1万元以下的罚款。

第四十八条 评标委员会成员收受投标人、其他利害关系人财物或者其他好处的，评标委员会成员或者与评标活动有关工作人员向他人透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关其他情况的，给予警告，没收收受的财物，可以并处3000元以上5万元以下的罚款；对有所列违法行为的评标委员会成员取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须进行招标项目的评标；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十九条 违反本办法第三十四条的规定，将中标项目转让给他人的，中标项目肢解后分别转让给他人的，将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的，依据《招标投标法》第五十八条的规定，处转让、分包项目金额5‰以上10‰以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；可以责令停业整顿；情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。

第五十条 对招标投标活动依法负有行政监督职责的国家机关工作人员徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第五十一条 违反本办法规定的其他行为，按照有关法律、法规和规章的规定予以处罚。

第七章 附 则

第五十二条 本办法实施中的有关问题，由市发展改革委负责解释。

第五十三条 本办法自2006年10月1日起施行。《铁岭市建设工程招标投标实施办法》(铁岭市人民政府第16号令)、《铁岭市重点工程建设项目招标投标监督暂行办法》(铁岭市人民政府第38号令)同时废止。