一九九三年国家工商行政管理局指定的商标代理组织
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一九九三年国家工商行政管理局指定的商标代理组织
一九九三年国家工商行政管理局指定的商标代理组织
国家工商行管局
根据《商标法实施细则》的有关规定，一九九三年国家工商行政管理局指定：
内蒙古自治区、新疆维吾尔族自治区、辽宁、江西、江苏、吉林、云南、海南、贵州省商标事务所，天津、镇江、绍兴、温州、汕头、烟台、威海、延边、珠海、淮阴、连云港、江门、昆明、济宁、深圳、福州、泉州、大连、金华、萧山、厦门、南昌、哈尔滨、绍兴市商标事务所和上
海东方商标事务所，中国商标事务所，万县地区商标事务所为商标代理组织。
1993年12月1日
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试论环境污染侵权责任制度的完善
刘武波
摘 要：阐述了我国环境污染侵权责任的主要法律依据，并对现行立法作了较为深入、系统地分析。针对其不足，提出了一些相应的完善对策。
关键词：环境污染侵权 民事责任 制度完善
一、环境污染侵权责任的主要法律依据
在我国，环境污染侵权责任的主要法律依据分散于《民法通则》、环境基本法与单行法之中。此外，民事诉讼法的有关规定也与之密切相关。
1986年的《民法通则》对各种侵权行为的民事责任作了原则规定。其中第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”；第107条规定：“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任。法律另有规定的除外”；第134条规定：“承担民事责任的方式主要有；⑴停止侵害；⑵排除妨碍；⑶消除危险；⑷返还财产；⑸恢复原状；⑹修理、重作、更换；⑺赔偿损失；⑻支付违约金；⑼消除影响、恢复名誉；⑽赔礼道歉。以上承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用”。此外，第123条关于高度危险作业的民事责任规定、第130条关于共同侵权民事责任的规定、第83条关于不动产相邻关系的规定等，也与环境污染侵权责任有关。
在环境法中，我国环境污染侵权责任的法律规范相当丰富。1989年的《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任”；1982年通过、1999年修订的《海洋环境保护法》第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”；第92条规定：“完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施，仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任：⑴战争；⑵不可抗拒的自然灾害；⑶负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为”。此外，1984年通过、1996年修订的《水污染防治法》，1987年通过、1995年、2000年两次修订的《大气污染防治法》，以及1995年通过的《固体废物污染环境防治法》和1996年通过的《环境噪声污染防治法》也基本上作了与《环境保护法》相似的规定。只不过前者增加了因第三者故意或过失、及受害者自身的责任所引起水污染损害的免责事由，而后两者没有规定免责条件。
二、环境污染侵权责任立法的评价
通过上述考察，可知我国环境污染侵权责任制度具有如下优点：
1、民事基本法、环境基本法、环境单行法等有关法律对环境污染侵权责任作了不同层次的规定，可以说，我国环境污染侵权责任的法律依据已经比较严密了，环境污染侵权责任制度体系已基本形成。
2、无过错责任立法比较彻底。不论是作为民事基本法的《民法通则》，还是作为环境基本法的《环境保护法》，抑或各环境单行法，都贯彻了无过错责任的立法原则，并且，该原则不仅适用于生命、身体、健康遭受损害的场合，也适用于财产损害场合，这就克服了日本环境法中只对产生于大气污染、水质污染的人身损害适用无过错责任原则的局限性。
3、鉴于环境污染侵权的复杂性，环境基本法对环境污染侵权的诉讼时效作出了有别于普通诉讼时效的特别规定，其诉讼时效比普通诉讼时效长1年。
4、对环境污染侵权的责任方式，不仅规定了事后补救性质的损害赔偿（包括恢复原状），也规定了事前预防性质的侵害排除（包括停止侵害、排除妨碍与消除危险），且两者可以合并适用，避免了德国、日本等大陆法系国家对损害赔偿与侵害排除割裂开来、分别规定的局限，有利于对受害人的救济及环境的保护。
但是，相对于发达国家环境污染侵权责任制度，其不足之处也很明显：
1、关于环境污染侵权的构成，《民法通则》的规定与环境法的规定不协调。根据《民法通则》第124条的规定，环境污染侵权须以“违反国家保护环境防止污染的规定”为前提，而环境保护法及各单行法的规定并无此要求。国外之通说、判例与法规也认为污染源遵守公法标准并不能成为私法上免责的理由。尽管不少学者为消除其间的矛盾，对该条作了扩张解释，如认为该条所称“国家保护环境防止污染的规定”是指“我国环保法及其相关法律法规所确定的基本原则、规则和制度，而非具体的某项排污标准”； 或者“这里违法，即可以是违反了我国宪法和民法的规定，也可以是违反了我国环境资源法律的有关规定”。 但在实践中和理论上，仍然造成了不少的混乱，并且仍有学者把这里的“规定”解释为国家规定的污染物排放标准。
2、关于举证责任转移、因果关系推定规则，立法上没有作出规定。关于环境污染引起的损害赔偿诉讼的举证责任转移问题，只有最高人民法院的司法解释。 至于因果关系推定规则，则既无法律规定，也无司法解释。而在环境污染侵权诉讼中，举证责任倒置、因果关系推定规则，对于受害人人身、财产、环境权益的保护至为关键。
3、关于损害赔偿范围，立法上对环境污染侵权精神损害赔偿未作规定，实践中对因环境污染侵权造成的精神损害，法院一般也不认定。这与国际人权保护运动、环境保护潮流不相符合，对受害人来说也不公平。
4、关于责任方式，一是缺乏对排除侵害成立要件的进一步界定，且没有“部分排除侵害”、“代替性赔偿”等过渡性质的责任方式的规定；二是损害赔偿责任的保障制度尚未建立，如国外行之有效的财务担保、责任保险、损害赔偿基金等制度在我国基本上为空白。
5、关于受害人救济的途径也存在明显不足。一是缺乏对仲裁的规定。仲裁作为一种迅速、便利、经济的救济途径，在国外及国际环境污染侵权责任中都得到了广泛的运用，我国环境法中，无论是基本法还是各单行法皆未明确规定。二是行政调解欠缺具体化的操作规程。目前，我国大多数环境纠纷都是通过行政调解处理解决，但对诸如调解机构的组成、办案程序、执法权限、资金、处理期限等都缺乏规范，很不完善。
6、关于环境污染侵权的知情权和请求鉴定权尚属空白。这对贫弱的受害人进行举证及请求救济极为不利。
三、完善环境污染侵权责任制度的对策思考
了解了我国现有环境污染侵权民事责任制度的不足，就可以针对这些问题采取相应的对策加以健全和完善。完善的主要方面和途径有：
1、删除环境污染侵权以“违法性”为前提之规定
我国《民法通则》在规定环境污染侵权实行无过错责任原则的同时，又明文规定以“违反国家保护环境防止污染的规定”作为加害人承担损害赔偿责任的前提，而不少学者也对此加以肯认。这不仅与国外有关通说、判例和立法所持的污染源遵守公法标准和要求并不免除其民事责任的立场或规定相反，而且与环境基本法及各单行法的有关规定相矛盾，不利于环境污染侵权受害人的保护。为此，在今后制定民法典时应当删除《民法通则》第124条关于“违反国家保护环境防止污染的规定”这一前提和要件。
2、适当拓宽损害赔偿的范围
众所周知，损害赔偿的目的在于弥补受害人因侵权行为所遭受的实际损失，因此赔偿必须也应该以实际损失作为确定赔偿数额的标准。就环境污染侵权损害赔偿而言，应特别注意以下几项损害：⑴环境要素或场所恢复费用。如农田污染不仅使农作物减产，还会使农田肥力减退，为恢复原有的土质和肥力，必须经过长时间的改良与追加肥料。⑵人身潜在损害。环境污染侵权具有潜伏性与滞后性，受害人在遭受损害的早期，其损害往往显露不完全，但随着时间的推移，损害会逐渐显露。对于这种潜在损害，也应予以赔偿。⑶精神损害。关于精神损害赔偿，我国民法通则及有关司法解释皆已确立，但学界普遍认为其适用范围失于狭窄，应予适当放宽。 鉴于环境污染侵权对于人的精神状态、健康状况、生活条件等皆有较大影响，甚至还可通过遗传因素危及后代，因此，在民法和环境法中明文规定环境污染侵权精神损害赔偿是适当的与必要的。⑷生态损害。考虑到其鉴定、量化的极端困难与生态利益的公共性质，一般不宜通过私法途径给予救济。
3、明定举证责任倒置与因果关系推定规则
举证责任分配的正确与否，直接关涉当事人诉讼命运。考虑到环境污染侵权往往是被告（加害人）一方掌握着所排废物的种类、数量、性质、迁移转化途径和规律、致害机理等，而且其工艺流程通常都是保密的，因而被告往往具有离证据近、容易取证的方便条件，而原告（受害人）却不易接近证据，因此，在环境污染侵权诉讼中，国外立法、司法普遍实行了举证责任倒置或转移规则。我国有关的司法解释也确立了环境污染侵权诉讼中的举证责任倒置规则，但仍须进一步以立法形式加以明确。
鉴于环境污染侵权行为的因果关系十分复杂，不易查明和认定，为了提高受害人求偿的成功率，及时有效地保护受害人合法权益，在我国的环境立法中应当明确规定因果关系推定制度。具体作法可适当借鉴国外行之有效的“盖然性理论”、“疫因学理论”及“间接反证理论”。比如在没有排污行为与损害事实存在因果关系的直接证据时，如果该排污行为先于损害事实存在，且危害的严重程度与污染物排放的数量与浓度在统计上呈正相关关系，统计结果与实验和医学上的结论也不矛盾，被告又不能证明损害事实非由其排污行为所致，即可推定排污行为与损害事实之间存在因果关系。
4、细化排除侵害的构成与方式
鉴于排除侵害对工商业活动的过大打击，对其运用应当严格慎重，一般只能适用于连续性、反复性及不可恢复性的侵害，且应当进行严格的利益衡量， 以兼顾产业的发展与公众权益的保护。同时，除完全排除侵害外，还应通过立法引进确立“部分排除侵害”、“代替排除侵害的赔偿（即代替性赔偿）”等过渡性质的责任制度，以便法院或执法机关通过对有关利益的比较权衡而对各种排除侵害的方式加以灵活运用，从而更好地兼顾各方利益及社会公正理想。
5、酌采责任保险与损害补偿基金制度
环境污染侵权往往具有社会性，其受害地域广阔、受害人数众多、赔偿数额巨大，加害者一般都难以承受。对此，许多国家为确保受害人得到充分的赔偿，都对从事有高度风险的企业进行强制性责任保险。 这样，因环境污染侵权而致赔偿责任时，就可通过保险的渠道将巨额的赔偿金分散于社会，从而实现损害赔偿的社会化。这既保障了企业的生产经营安全，又有利于对受害人的及时救济，避免了各种矛盾的冲突及因之而生的社会动荡。为此，我国也应建立环境污染侵权损害赔偿的责任保险机制，对有高度污染危险的企业，实行强制性责任保险，并明确具体地规定承保范围、保险金额、责任条款和理赔程序等。
此外，针对加害主体难以确定、或支付能力有限、或已经破产或关闭，而受害人急需救助等特殊情形，应根据我国的具体国情，逐步建立环境污染损害补偿基金制度。具体做法可适当借鉴日本1973年《公害健康损害补偿法》的立法经验， 我国也有学者提出了这方面的设想。
6、授予受害人的咨询权和责任鉴定请求权
环境污染侵权发生时，及时取得有关证据材料，对受害人提起诉讼至为重要。然而，环境污染侵权作为工业化的产物，往往关涉高度科技，而受害人又多为没有此类技术能力和专业知识的普通公民，加上加害者出于对工艺流程、专有技术保密的需要可能阻止原告的取证活动，因此，立法明确授予受害人对加害人或有关国家机关就有关机器设备、使用原料、排放废弃物的种类、数量、性质、迁移转化规律及可能的危害后果等的咨询权或向当地环境行政管理机关的责任鉴定请求权就十分必要。
7、完善行政调解制度与仲裁制度
行政调解是我国环境污染侵权纠纷寻求解决的重要途径，但就其运行而言，却又因缺乏具体化的规范，以致有关主管部门不能公正、有效地依法开展工作，也不利于当事人合法权益的维护。因此，应参照日本、台湾地区《公害纠纷处理法》的规定，制定具体的环境纠纷行政处理或调解法，并对有关受案范围、主管机关、处理程序、效力等作出明确规定。
仲裁，作为一种灵活、经济的纠纷解决机制，在国外及国际环境污染侵权纠纷中都有其运用。我国《仲裁法》第2条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”环境污染侵权纠纷一般都关涉财产权益，把环境污染侵权纠纷解释为“其他财产权益纠纷”的一种并无不可。考虑到环境污染侵权的复杂性，在损害事实、因果关系、赔偿数额等事项的认定方面，双方当事人往往存在很大分歧，不易达成和解；而行政机关的调解处理有时也不成功，因此，运用仲裁方式
参解决环境污染侵权纠纷很有必要，我国立法应加以明定。
考文献：
张新宝著：《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社1998年版，第532页。
曹明德著：《环境侵权法》，法律出版社2000年版，第165页。
江苏省南通市人民政府
市政府关于印发《南通市地下水管理办法》的通知
各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
《南通市地下水管理办法》已经2011年11月17日市十三届人民政府第63次常务会议审议通过，现予印发施行。
二○一一年十二月八日
南通市地下水管理办法
第一条 为加强地下水管理，合理开发、利用和保护地下水，防止水质污染和地质灾害，根据《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》和《江苏省水资源管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称地下水是指蕴藏于地表以下的水体，包括包气带水、潜水和承压水。
第三条 本办法适用于本市行政区域内地下水的开发、利用、保护及其相关管理工作。
第四条 地下水管理应当遵循统一规划、合理开发、科学利用、严格保护、厉行节约的原则，发挥地下水资源的综合效益。 第五条 市水行政主管部门统一负责全市地下水的开发、利用、保护和监督工作。
各县（市）水行政主管部门负责本行政区域内地下水的管理和监督工作。南通市市区水资源管理处受市水行政主管部门委托负责市区范围内地下水的日常管理工作。
发展改革、国土资源、环境保护、规划、城乡建设、物价等行政主管部门按照各自职责做好地下水相关管理工作。
第六条 各级人民政府应当加强对地下水管理工作的领导，加大宣传教育力度，鼓励、支持地下水节约和保护先进技术的研究、推广和应用，提高全社会节约和保护地下水的意识。
第七条 任何单位和个人都有节约和保护地下水的义务，并有权对违法开采、污染地下水的行为予以劝阻和举报。
对在地下水节约和保护工作中取得显著成绩的单位和个人，各级政府应当给予表彰奖励。
第八条 市水行政主管部门应当会同市规划、国土资源等行政主管部门，根据全市国民经济和社会发展规划、水资源综合规划、地质灾害防治规划等，编制全市地下水资源开发利用和保护规划，报市人民政府批准后实施。
各县（市）水行政主管部门和市区水资源管理处应当根据全市地下水资源开发利用和保护规划，组织编制本行政区域地下水资源保护和利用实施方案，报同级人民政府批准后实施。
第九条 市水行政主管部门应当根据本市地下水开采状况、水位变化、地表水源替代和地质环境条件等因素进行地下水功能区划，划定地下水禁止开采区、限制开采区和可开采区，按照规定程序报批后向社会公布。
在禁止开采区内，不得新开凿深井。已有深井由市、县（市）人民政府根据省人民政府规定的期限有计划地组织封填，并对封井、改水给予资金支持。
在限制开采区内，执行“打一填一”原则，不得增加地下水限制层位取水井数量，并逐年削减地下水取水量。
采用地下水作为集中式应急备用水源的，不受前款限制。
第十条 经批准的地下水开发利用和保护规划、地下水功能区划需要修改或者调整的，水行政主管部门应当征求国土部门的意见，并按照规定程序报经原审批机关批准。
第十一条 市水行政主管部门应当根据省水行政主管部门核定的年度地下水可开采量，结合地下水监测情况，核定各县（市）、区的地下水年度允许开采量。
第十二条 地下水开发利用必须符合全市地下水开发利用和保护规划以及地下水功能区划要求，不得超过地下水年度可开采总量，并符合地区井点总体布局和取水层位要求。
第十三条 区域供水覆盖地区除适度保留部分取水井作为饮用水备用水源及满足工业企业特殊工艺用水需求外，其他取水井应当逐步封填。
推进工业园区集中供水，鼓励“退城进郊”企业实施改水措施，优先使用地表水。
第十四条 地下水取用依法实行许可制度和有偿使用制度。取水户应当依法办理取水许可证，并缴纳水资源费。
地下水资源费全额纳入财政预算管理，主要用于地下水的保护和管理工作。
第十五条 取水许可的条件、程序和期限按照《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定执行。
开采潜水层地下水用于生产经营活动的用户，日取水量小于100立方米且对周边环境影响较小的，申报许可时只需提供建设项目地下水资源论证报告表。
第十六条 有下列情形之一的，水行政主管部门不得批准开采地下水：
（一）取水、退水布局不合理的；
（二）严重污染地下水资源的；
（三）开采地下水可能引发地质灾害的;
（四）地面不均匀沉降地区；
（五）地面沉降中心区域;
（六）海水入侵、倒灌地区；
（七）法律、法规规定的其他情形。
第十七条 地下水取水许可申请经有审批权的水行政主管部门批准后，取水户方可凿井，并按照水行政主管部门提出的井台平面布置指导方案组织实施。
取水井的开凿应当由具备资质的施工单位承担，按规定办理施工手续，保证工程质量。
施工单位发现因地质条件因素不宜取水的，应当立即停止施工，采取紧急防护措施，并通知取水户。取水户应当及时向当地水行政主管部门和国土资源行政主管部门报告。
第十八条 取水井施工完成后，取水户应当向水行政主管部门报送下列资料：
（一）井台周边的平面位置图；
（二）单井的实际井深、井径和柱状剖面图；
（三）单井的测试水量和水质化验报告；
（四）取水设备性能和计量装置情况；
（五）取水项目的试运行报告；
（六）法律法规规定的其他资料。
经验收合格的，核发取水许可证。
第十九条 地下水取水许可证有效期限为5年。有效期满需要延续的，取水户应当在有效期届满45日前向原审批机关提出申请，原审批机关应当在有效期届满前，作出是否延续的决定。
有效期满未延续申请且继续取用地下水的，视作未经批准擅自取水，按照有关规定处罚。
第二十条 取水户应当遵守下列规定：
（一）建立健全取水档案和用水管理制度;
（二）依照国家技术标准安装计量设施，保证计量设施正常运行，按照规定填报取用地下水的统计报表;
（三）按照取水许可规定的条件取用地下水;
（四）做好地下水水位和水质监测，发现水质、水位异常，及时向水行政主管部门和环境保护行政主管部门报告;
（五）不再使用的取水井，应及时办理注销手续;
（六）不得对外转供、销售地下水。
第二十一条 使用地源热泵系统的取水户，除应当遵守本办法第二十条的规定外，还应当遵守下列规定：
（一）采取可靠回灌措施，确保置换后的地下水全部回灌到同一含水层，并不得对地下水造成污染；
（二）地下水供水管、回灌管不得与市政管道连接；
（三）水井的设置应当避开有污染的地面和地层，取水井和回灌井管上应当设置水样采集口及监测口；
（四）系统投入运行后，应当对抽水量、回灌量及其水质、水位进行定期监测，并将监测结果报水行政主管部门备案。
第二十二条 取水户应当于当年的11月向水行政主管部门报送本年度取水情况，并提交下一年度取水合理性分析和计划申请表。
第二十三条 水行政主管部门收到取水户年度取水计划申请后，应当对以下内容进行审查：
（一）是否符合取水许可证规定的内容；
（二）计划取水、节约用水措施是否落实；
（三）单位产品取水量是否超过取水定额。
水行政主管部门应当自收到取水计划申请之日起20个工作日内，向取水户下达下一年度取水计划。
第二十四条 在本市行政区域内勘查地下水，适用《中华人民共和国矿产资源法》及其实施细则和有关法规。
第二十五条 禁止任何单位和个人向废井、废坑和裂隙排放、倾倒有害的污水和其他废弃物。
对报废、闲置或者施工未成的取水井，所属单位应当按照规定采取封填措施，防止污染地下水和破坏地质结构。
第二十六条 建设土壤源热泵系统应当委托有资质的单位编制水资源论证报告书，并报经水行政主管部门批准。
土壤源热泵系统热源井的施工，应当符合现行国家标准《供水管井技术规范》的规定，不得凿穿第Ⅰ承压含水层底板。
第二十七条 水行政主管部门应当加强地下水监测站网建设，定期开展全市地下水监测。监测井主要用于第Ⅲ、Ⅳ承压层含水层水位监测，尽量选择非生产井，保证所测数据为静止水位，并逐步实行在线监测。
水行政主管部门应当依法进行地下水行政执法巡查和监督检查，并将监督检查情况和处理结果予以记录归档。
第二十八条 水行政主管部门应当建立本地区地下水资源评价制度，为地下水开发利用提供科学依据。
地下水资源评价应当包括水量、水质和地质环境影响的评价，并提出合理的开采布局和开采量，预测地下水位变化趋势。
地下水资源评价结论涉及地质环境的，应向同级国土资源行政主管部门通报。
第二十九条 城乡建设行政主管部门应当加强工程建设中基坑降水的监督管理，防止造成地下水污染、含水层串通以及地面塌陷。
国土资源行政主管部门应当加强地质环境监测，防止因不当取用地下水而引发地质灾害。
物价行政主管部门应当根据相关政策调整地下水水价，并考虑地下水功能区划与地下水水位等因素，制定地下水阶梯式水价，提高地下水使用效率。
第三十条 违反本办法有关规定的，由水行政主管部门按照《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》和《江苏省水资源管理条例》的规定予以处罚。
第三十一条 水行政主管部门及其工作人员在地下水管理工作中有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任：
（一）对不符合法定条件的申请人核发取水许可证的，或者对符合法定条件的申请人未在规定期限内办理取水许可证的；
（二）违反规定下达地下水取水计划的；
（三）不履行监督职责、发现违法行为不查处造成后果的。
第三十二条 取用地下水时违反矿产资源管理规定的，按照矿产资源管理有关法律、法规的规定处理。
第三十三条 本办法中相关专业术语解释：
包气带水：指潜水面以上包气带中的水，包括吸着水、薄膜水、毛管水、气态水和暂时存在的重力水。
潜水：指存在于地表以下第一个稳定隔水层之上、具有自由水面的重力水。潜水所在含水层称作潜水层。
承压水：指充满于上下两个隔水层之间的含水层中的水。
地源热泵系统：指以岩土体、地下水或地表水等浅层地热资源为低温热源，由热泵机组、地热能交换系统、建筑物内系统组成的供热制冷系统。地源热泵系统分为地埋管土壤源热泵系统、地下水源热泵系统、地表淡水源热泵系统、海水源热泵系统和污水源热泵系统。
监测井：用钻孔法完成的监测地下水水位、水温、水质变化情况的专用井。
第三十四条 本办法从2012年2月1日起施行。
刘武波
摘 要：阐述了我国环境污染侵权责任的主要法律依据，并对现行立法作了较为深入、系统地分析。针对其不足，提出了一些相应的完善对策。
关键词：环境污染侵权 民事责任 制度完善
一、环境污染侵权责任的主要法律依据
在我国，环境污染侵权责任的主要法律依据分散于《民法通则》、环境基本法与单行法之中。此外，民事诉讼法的有关规定也与之密切相关。
1986年的《民法通则》对各种侵权行为的民事责任作了原则规定。其中第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”；第107条规定：“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任。法律另有规定的除外”；第134条规定：“承担民事责任的方式主要有；⑴停止侵害；⑵排除妨碍；⑶消除危险；⑷返还财产；⑸恢复原状；⑹修理、重作、更换；⑺赔偿损失；⑻支付违约金；⑼消除影响、恢复名誉；⑽赔礼道歉。以上承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用”。此外，第123条关于高度危险作业的民事责任规定、第130条关于共同侵权民事责任的规定、第83条关于不动产相邻关系的规定等，也与环境污染侵权责任有关。
在环境法中，我国环境污染侵权责任的法律规范相当丰富。1989年的《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任”；1982年通过、1999年修订的《海洋环境保护法》第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”；第92条规定：“完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施，仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任：⑴战争；⑵不可抗拒的自然灾害；⑶负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为”。此外，1984年通过、1996年修订的《水污染防治法》，1987年通过、1995年、2000年两次修订的《大气污染防治法》，以及1995年通过的《固体废物污染环境防治法》和1996年通过的《环境噪声污染防治法》也基本上作了与《环境保护法》相似的规定。只不过前者增加了因第三者故意或过失、及受害者自身的责任所引起水污染损害的免责事由，而后两者没有规定免责条件。
二、环境污染侵权责任立法的评价
通过上述考察，可知我国环境污染侵权责任制度具有如下优点：
1、民事基本法、环境基本法、环境单行法等有关法律对环境污染侵权责任作了不同层次的规定，可以说，我国环境污染侵权责任的法律依据已经比较严密了，环境污染侵权责任制度体系已基本形成。
2、无过错责任立法比较彻底。不论是作为民事基本法的《民法通则》，还是作为环境基本法的《环境保护法》，抑或各环境单行法，都贯彻了无过错责任的立法原则，并且，该原则不仅适用于生命、身体、健康遭受损害的场合，也适用于财产损害场合，这就克服了日本环境法中只对产生于大气污染、水质污染的人身损害适用无过错责任原则的局限性。
3、鉴于环境污染侵权的复杂性，环境基本法对环境污染侵权的诉讼时效作出了有别于普通诉讼时效的特别规定，其诉讼时效比普通诉讼时效长1年。
4、对环境污染侵权的责任方式，不仅规定了事后补救性质的损害赔偿（包括恢复原状），也规定了事前预防性质的侵害排除（包括停止侵害、排除妨碍与消除危险），且两者可以合并适用，避免了德国、日本等大陆法系国家对损害赔偿与侵害排除割裂开来、分别规定的局限，有利于对受害人的救济及环境的保护。
但是，相对于发达国家环境污染侵权责任制度，其不足之处也很明显：
1、关于环境污染侵权的构成，《民法通则》的规定与环境法的规定不协调。根据《民法通则》第124条的规定，环境污染侵权须以“违反国家保护环境防止污染的规定”为前提，而环境保护法及各单行法的规定并无此要求。国外之通说、判例与法规也认为污染源遵守公法标准并不能成为私法上免责的理由。尽管不少学者为消除其间的矛盾，对该条作了扩张解释，如认为该条所称“国家保护环境防止污染的规定”是指“我国环保法及其相关法律法规所确定的基本原则、规则和制度，而非具体的某项排污标准”； 或者“这里违法，即可以是违反了我国宪法和民法的规定，也可以是违反了我国环境资源法律的有关规定”。 但在实践中和理论上，仍然造成了不少的混乱，并且仍有学者把这里的“规定”解释为国家规定的污染物排放标准。
2、关于举证责任转移、因果关系推定规则，立法上没有作出规定。关于环境污染引起的损害赔偿诉讼的举证责任转移问题，只有最高人民法院的司法解释。 至于因果关系推定规则，则既无法律规定，也无司法解释。而在环境污染侵权诉讼中，举证责任倒置、因果关系推定规则，对于受害人人身、财产、环境权益的保护至为关键。
3、关于损害赔偿范围，立法上对环境污染侵权精神损害赔偿未作规定，实践中对因环境污染侵权造成的精神损害，法院一般也不认定。这与国际人权保护运动、环境保护潮流不相符合，对受害人来说也不公平。
4、关于责任方式，一是缺乏对排除侵害成立要件的进一步界定，且没有“部分排除侵害”、“代替性赔偿”等过渡性质的责任方式的规定；二是损害赔偿责任的保障制度尚未建立，如国外行之有效的财务担保、责任保险、损害赔偿基金等制度在我国基本上为空白。
5、关于受害人救济的途径也存在明显不足。一是缺乏对仲裁的规定。仲裁作为一种迅速、便利、经济的救济途径，在国外及国际环境污染侵权责任中都得到了广泛的运用，我国环境法中，无论是基本法还是各单行法皆未明确规定。二是行政调解欠缺具体化的操作规程。目前，我国大多数环境纠纷都是通过行政调解处理解决，但对诸如调解机构的组成、办案程序、执法权限、资金、处理期限等都缺乏规范，很不完善。
6、关于环境污染侵权的知情权和请求鉴定权尚属空白。这对贫弱的受害人进行举证及请求救济极为不利。
三、完善环境污染侵权责任制度的对策思考
了解了我国现有环境污染侵权民事责任制度的不足，就可以针对这些问题采取相应的对策加以健全和完善。完善的主要方面和途径有：
1、删除环境污染侵权以“违法性”为前提之规定
我国《民法通则》在规定环境污染侵权实行无过错责任原则的同时，又明文规定以“违反国家保护环境防止污染的规定”作为加害人承担损害赔偿责任的前提，而不少学者也对此加以肯认。这不仅与国外有关通说、判例和立法所持的污染源遵守公法标准和要求并不免除其民事责任的立场或规定相反，而且与环境基本法及各单行法的有关规定相矛盾，不利于环境污染侵权受害人的保护。为此，在今后制定民法典时应当删除《民法通则》第124条关于“违反国家保护环境防止污染的规定”这一前提和要件。
2、适当拓宽损害赔偿的范围
众所周知，损害赔偿的目的在于弥补受害人因侵权行为所遭受的实际损失，因此赔偿必须也应该以实际损失作为确定赔偿数额的标准。就环境污染侵权损害赔偿而言，应特别注意以下几项损害：⑴环境要素或场所恢复费用。如农田污染不仅使农作物减产，还会使农田肥力减退，为恢复原有的土质和肥力，必须经过长时间的改良与追加肥料。⑵人身潜在损害。环境污染侵权具有潜伏性与滞后性，受害人在遭受损害的早期，其损害往往显露不完全，但随着时间的推移，损害会逐渐显露。对于这种潜在损害，也应予以赔偿。⑶精神损害。关于精神损害赔偿，我国民法通则及有关司法解释皆已确立，但学界普遍认为其适用范围失于狭窄，应予适当放宽。 鉴于环境污染侵权对于人的精神状态、健康状况、生活条件等皆有较大影响，甚至还可通过遗传因素危及后代，因此，在民法和环境法中明文规定环境污染侵权精神损害赔偿是适当的与必要的。⑷生态损害。考虑到其鉴定、量化的极端困难与生态利益的公共性质，一般不宜通过私法途径给予救济。
3、明定举证责任倒置与因果关系推定规则
举证责任分配的正确与否，直接关涉当事人诉讼命运。考虑到环境污染侵权往往是被告（加害人）一方掌握着所排废物的种类、数量、性质、迁移转化途径和规律、致害机理等，而且其工艺流程通常都是保密的，因而被告往往具有离证据近、容易取证的方便条件，而原告（受害人）却不易接近证据，因此，在环境污染侵权诉讼中，国外立法、司法普遍实行了举证责任倒置或转移规则。我国有关的司法解释也确立了环境污染侵权诉讼中的举证责任倒置规则，但仍须进一步以立法形式加以明确。
鉴于环境污染侵权行为的因果关系十分复杂，不易查明和认定，为了提高受害人求偿的成功率，及时有效地保护受害人合法权益，在我国的环境立法中应当明确规定因果关系推定制度。具体作法可适当借鉴国外行之有效的“盖然性理论”、“疫因学理论”及“间接反证理论”。比如在没有排污行为与损害事实存在因果关系的直接证据时，如果该排污行为先于损害事实存在，且危害的严重程度与污染物排放的数量与浓度在统计上呈正相关关系，统计结果与实验和医学上的结论也不矛盾，被告又不能证明损害事实非由其排污行为所致，即可推定排污行为与损害事实之间存在因果关系。
4、细化排除侵害的构成与方式
鉴于排除侵害对工商业活动的过大打击，对其运用应当严格慎重，一般只能适用于连续性、反复性及不可恢复性的侵害，且应当进行严格的利益衡量， 以兼顾产业的发展与公众权益的保护。同时，除完全排除侵害外，还应通过立法引进确立“部分排除侵害”、“代替排除侵害的赔偿（即代替性赔偿）”等过渡性质的责任制度，以便法院或执法机关通过对有关利益的比较权衡而对各种排除侵害的方式加以灵活运用，从而更好地兼顾各方利益及社会公正理想。
5、酌采责任保险与损害补偿基金制度
环境污染侵权往往具有社会性，其受害地域广阔、受害人数众多、赔偿数额巨大，加害者一般都难以承受。对此，许多国家为确保受害人得到充分的赔偿，都对从事有高度风险的企业进行强制性责任保险。 这样，因环境污染侵权而致赔偿责任时，就可通过保险的渠道将巨额的赔偿金分散于社会，从而实现损害赔偿的社会化。这既保障了企业的生产经营安全，又有利于对受害人的及时救济，避免了各种矛盾的冲突及因之而生的社会动荡。为此，我国也应建立环境污染侵权损害赔偿的责任保险机制，对有高度污染危险的企业，实行强制性责任保险，并明确具体地规定承保范围、保险金额、责任条款和理赔程序等。
此外，针对加害主体难以确定、或支付能力有限、或已经破产或关闭，而受害人急需救助等特殊情形，应根据我国的具体国情，逐步建立环境污染损害补偿基金制度。具体做法可适当借鉴日本1973年《公害健康损害补偿法》的立法经验， 我国也有学者提出了这方面的设想。
6、授予受害人的咨询权和责任鉴定请求权
环境污染侵权发生时，及时取得有关证据材料，对受害人提起诉讼至为重要。然而，环境污染侵权作为工业化的产物，往往关涉高度科技，而受害人又多为没有此类技术能力和专业知识的普通公民，加上加害者出于对工艺流程、专有技术保密的需要可能阻止原告的取证活动，因此，立法明确授予受害人对加害人或有关国家机关就有关机器设备、使用原料、排放废弃物的种类、数量、性质、迁移转化规律及可能的危害后果等的咨询权或向当地环境行政管理机关的责任鉴定请求权就十分必要。
7、完善行政调解制度与仲裁制度
行政调解是我国环境污染侵权纠纷寻求解决的重要途径，但就其运行而言，却又因缺乏具体化的规范，以致有关主管部门不能公正、有效地依法开展工作，也不利于当事人合法权益的维护。因此，应参照日本、台湾地区《公害纠纷处理法》的规定，制定具体的环境纠纷行政处理或调解法，并对有关受案范围、主管机关、处理程序、效力等作出明确规定。
仲裁，作为一种灵活、经济的纠纷解决机制，在国外及国际环境污染侵权纠纷中都有其运用。我国《仲裁法》第2条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”环境污染侵权纠纷一般都关涉财产权益，把环境污染侵权纠纷解释为“其他财产权益纠纷”的一种并无不可。考虑到环境污染侵权的复杂性，在损害事实、因果关系、赔偿数额等事项的认定方面，双方当事人往往存在很大分歧，不易达成和解；而行政机关的调解处理有时也不成功，因此，运用仲裁方式
参解决环境污染侵权纠纷很有必要，我国立法应加以明定。
考文献：
张新宝著：《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社1998年版，第532页。
曹明德著：《环境侵权法》，法律出版社2000年版，第165页。
市政府关于印发《南通市地下水管理办法》的通知
市政府关于印发《南通市地下水管理办法》的通知
各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
《南通市地下水管理办法》已经2011年11月17日市十三届人民政府第63次常务会议审议通过，现予印发施行。
二○一一年十二月八日
南通市地下水管理办法
第一条 为加强地下水管理，合理开发、利用和保护地下水，防止水质污染和地质灾害，根据《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》和《江苏省水资源管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称地下水是指蕴藏于地表以下的水体，包括包气带水、潜水和承压水。
第三条 本办法适用于本市行政区域内地下水的开发、利用、保护及其相关管理工作。
第四条 地下水管理应当遵循统一规划、合理开发、科学利用、严格保护、厉行节约的原则，发挥地下水资源的综合效益。 第五条 市水行政主管部门统一负责全市地下水的开发、利用、保护和监督工作。
各县（市）水行政主管部门负责本行政区域内地下水的管理和监督工作。南通市市区水资源管理处受市水行政主管部门委托负责市区范围内地下水的日常管理工作。
发展改革、国土资源、环境保护、规划、城乡建设、物价等行政主管部门按照各自职责做好地下水相关管理工作。
第六条 各级人民政府应当加强对地下水管理工作的领导，加大宣传教育力度，鼓励、支持地下水节约和保护先进技术的研究、推广和应用，提高全社会节约和保护地下水的意识。
第七条 任何单位和个人都有节约和保护地下水的义务，并有权对违法开采、污染地下水的行为予以劝阻和举报。
对在地下水节约和保护工作中取得显著成绩的单位和个人，各级政府应当给予表彰奖励。
第八条 市水行政主管部门应当会同市规划、国土资源等行政主管部门，根据全市国民经济和社会发展规划、水资源综合规划、地质灾害防治规划等，编制全市地下水资源开发利用和保护规划，报市人民政府批准后实施。
各县（市）水行政主管部门和市区水资源管理处应当根据全市地下水资源开发利用和保护规划，组织编制本行政区域地下水资源保护和利用实施方案，报同级人民政府批准后实施。
第九条 市水行政主管部门应当根据本市地下水开采状况、水位变化、地表水源替代和地质环境条件等因素进行地下水功能区划，划定地下水禁止开采区、限制开采区和可开采区，按照规定程序报批后向社会公布。
在禁止开采区内，不得新开凿深井。已有深井由市、县（市）人民政府根据省人民政府规定的期限有计划地组织封填，并对封井、改水给予资金支持。
在限制开采区内，执行“打一填一”原则，不得增加地下水限制层位取水井数量，并逐年削减地下水取水量。
采用地下水作为集中式应急备用水源的，不受前款限制。
第十条 经批准的地下水开发利用和保护规划、地下水功能区划需要修改或者调整的，水行政主管部门应当征求国土部门的意见，并按照规定程序报经原审批机关批准。
第十一条 市水行政主管部门应当根据省水行政主管部门核定的年度地下水可开采量，结合地下水监测情况，核定各县（市）、区的地下水年度允许开采量。
第十二条 地下水开发利用必须符合全市地下水开发利用和保护规划以及地下水功能区划要求，不得超过地下水年度可开采总量，并符合地区井点总体布局和取水层位要求。
第十三条 区域供水覆盖地区除适度保留部分取水井作为饮用水备用水源及满足工业企业特殊工艺用水需求外，其他取水井应当逐步封填。
推进工业园区集中供水，鼓励“退城进郊”企业实施改水措施，优先使用地表水。
第十四条 地下水取用依法实行许可制度和有偿使用制度。取水户应当依法办理取水许可证，并缴纳水资源费。
地下水资源费全额纳入财政预算管理，主要用于地下水的保护和管理工作。
第十五条 取水许可的条件、程序和期限按照《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定执行。
开采潜水层地下水用于生产经营活动的用户，日取水量小于100立方米且对周边环境影响较小的，申报许可时只需提供建设项目地下水资源论证报告表。
第十六条 有下列情形之一的，水行政主管部门不得批准开采地下水：
（一）取水、退水布局不合理的；
（二）严重污染地下水资源的；
（三）开采地下水可能引发地质灾害的;
（四）地面不均匀沉降地区；
（五）地面沉降中心区域;
（六）海水入侵、倒灌地区；
（七）法律、法规规定的其他情形。
第十七条 地下水取水许可申请经有审批权的水行政主管部门批准后，取水户方可凿井，并按照水行政主管部门提出的井台平面布置指导方案组织实施。
取水井的开凿应当由具备资质的施工单位承担，按规定办理施工手续，保证工程质量。
施工单位发现因地质条件因素不宜取水的，应当立即停止施工，采取紧急防护措施，并通知取水户。取水户应当及时向当地水行政主管部门和国土资源行政主管部门报告。
第十八条 取水井施工完成后，取水户应当向水行政主管部门报送下列资料：
（一）井台周边的平面位置图；
（二）单井的实际井深、井径和柱状剖面图；
（三）单井的测试水量和水质化验报告；
（四）取水设备性能和计量装置情况；
（五）取水项目的试运行报告；
（六）法律法规规定的其他资料。
经验收合格的，核发取水许可证。
第十九条 地下水取水许可证有效期限为5年。有效期满需要延续的，取水户应当在有效期届满45日前向原审批机关提出申请，原审批机关应当在有效期届满前，作出是否延续的决定。
有效期满未延续申请且继续取用地下水的，视作未经批准擅自取水，按照有关规定处罚。
第二十条 取水户应当遵守下列规定：
（一）建立健全取水档案和用水管理制度;
（二）依照国家技术标准安装计量设施，保证计量设施正常运行，按照规定填报取用地下水的统计报表;
（三）按照取水许可规定的条件取用地下水;
（四）做好地下水水位和水质监测，发现水质、水位异常，及时向水行政主管部门和环境保护行政主管部门报告;
（五）不再使用的取水井，应及时办理注销手续;
（六）不得对外转供、销售地下水。
第二十一条 使用地源热泵系统的取水户，除应当遵守本办法第二十条的规定外，还应当遵守下列规定：
（一）采取可靠回灌措施，确保置换后的地下水全部回灌到同一含水层，并不得对地下水造成污染；
（二）地下水供水管、回灌管不得与市政管道连接；
（三）水井的设置应当避开有污染的地面和地层，取水井和回灌井管上应当设置水样采集口及监测口；
（四）系统投入运行后，应当对抽水量、回灌量及其水质、水位进行定期监测，并将监测结果报水行政主管部门备案。
第二十二条 取水户应当于当年的11月向水行政主管部门报送本年度取水情况，并提交下一年度取水合理性分析和计划申请表。
第二十三条 水行政主管部门收到取水户年度取水计划申请后，应当对以下内容进行审查：
（一）是否符合取水许可证规定的内容；
（二）计划取水、节约用水措施是否落实；
（三）单位产品取水量是否超过取水定额。
水行政主管部门应当自收到取水计划申请之日起20个工作日内，向取水户下达下一年度取水计划。
第二十四条 在本市行政区域内勘查地下水，适用《中华人民共和国矿产资源法》及其实施细则和有关法规。
第二十五条 禁止任何单位和个人向废井、废坑和裂隙排放、倾倒有害的污水和其他废弃物。
对报废、闲置或者施工未成的取水井，所属单位应当按照规定采取封填措施，防止污染地下水和破坏地质结构。
第二十六条 建设土壤源热泵系统应当委托有资质的单位编制水资源论证报告书，并报经水行政主管部门批准。
土壤源热泵系统热源井的施工，应当符合现行国家标准《供水管井技术规范》的规定，不得凿穿第Ⅰ承压含水层底板。
第二十七条 水行政主管部门应当加强地下水监测站网建设，定期开展全市地下水监测。监测井主要用于第Ⅲ、Ⅳ承压层含水层水位监测，尽量选择非生产井，保证所测数据为静止水位，并逐步实行在线监测。
水行政主管部门应当依法进行地下水行政执法巡查和监督检查，并将监督检查情况和处理结果予以记录归档。
第二十八条 水行政主管部门应当建立本地区地下水资源评价制度，为地下水开发利用提供科学依据。
地下水资源评价应当包括水量、水质和地质环境影响的评价，并提出合理的开采布局和开采量，预测地下水位变化趋势。
地下水资源评价结论涉及地质环境的，应向同级国土资源行政主管部门通报。
第二十九条 城乡建设行政主管部门应当加强工程建设中基坑降水的监督管理，防止造成地下水污染、含水层串通以及地面塌陷。
国土资源行政主管部门应当加强地质环境监测，防止因不当取用地下水而引发地质灾害。
物价行政主管部门应当根据相关政策调整地下水水价，并考虑地下水功能区划与地下水水位等因素，制定地下水阶梯式水价，提高地下水使用效率。
第三十条 违反本办法有关规定的，由水行政主管部门按照《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》和《江苏省水资源管理条例》的规定予以处罚。
第三十一条 水行政主管部门及其工作人员在地下水管理工作中有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任：
（一）对不符合法定条件的申请人核发取水许可证的，或者对符合法定条件的申请人未在规定期限内办理取水许可证的；
（二）违反规定下达地下水取水计划的；
（三）不履行监督职责、发现违法行为不查处造成后果的。
第三十二条 取用地下水时违反矿产资源管理规定的，按照矿产资源管理有关法律、法规的规定处理。
第三十三条 本办法中相关专业术语解释：
包气带水：指潜水面以上包气带中的水，包括吸着水、薄膜水、毛管水、气态水和暂时存在的重力水。
潜水：指存在于地表以下第一个稳定隔水层之上、具有自由水面的重力水。潜水所在含水层称作潜水层。
承压水：指充满于上下两个隔水层之间的含水层中的水。
地源热泵系统：指以岩土体、地下水或地表水等浅层地热资源为低温热源，由热泵机组、地热能交换系统、建筑物内系统组成的供热制冷系统。地源热泵系统分为地埋管土壤源热泵系统、地下水源热泵系统、地表淡水源热泵系统、海水源热泵系统和污水源热泵系统。
监测井：用钻孔法完成的监测地下水水位、水温、水质变化情况的专用井。
第三十四条 本办法从2012年2月1日起施行。
